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关于“十二五”期间进一步完善来奉人员服务管理机制的建议
 

2010年7月30日  14:11:14   


区政协社会和法制委员会调研组

   
   “十二五”是我区抓住历史机遇,进一步推进“三区一基地”建设,实现经济社会跨越式发展的重要战略机遇期。在经济社会大发展的过程中,日益增多的来奉人员不但已成为我区实有人口的重要组成部分,而且将成为影响奉贤未来经济社会发展的重要因素。因此,加强来奉人员的服务和管理,进一步完善服务管理机制,对于我区经济社会发展具有重要意义。为了客观真实了解来奉人员服务管理情况,区政协社会和法制委员会课题组首先走访了区人口办,听取了《关于来奉人员管理工作情况汇报 》,然后赴奉城镇实地调研“两个实有”长效动态管理机制创新情况。同时,课题组通过到来奉务工人员聚集地(企业、村居等)发放问卷表等方式进行调研。先后发放调查问卷表495份,回收480份,其中有效问卷480份,有效率100%。调研组在分析来奉人员现状与变化趋势的基础上,提出了进一步完善来奉人员服务管理机制的若干建议。

   一、我区来奉人员的现状与特点

  总体而言,目前我区的来奉人员呈现以下7个特点。
  (一)来奉人员数量增长迅速,在我区实有人口中所占比例不断上升
  根据区人口办提供的数据,2000年到2009年,奉贤实有人口在10年时间里从65.01万增长到89.03万,年均增长3.55%。其中,来奉人员从14.73万增长到37.15万,年均增长10.82%。除09年因全球金融危机影响,来奉人员数量略有回落外,历年来均呈逐年快速增长的态势。来奉人员在我区实有人口中所占比例从2000年的22.66%,到2008年达44.17%。如表1所示:
表1:我区十年来奉人员总体变化情况表
年份 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
实有
人口数 650100 681330 728182 753173 794264 841180 863652 885340 926057 890246
来奉
人员数 147340 177586 222278 245138 283738 329387 350418 369703 409032 371483
增长率(%)  20.53 25.17 10.28 15.75 16.09% 6.38 5.50 10.64 -9.18%
占实有人口比例% 22.66 26.06 30.52 32.55 35.72 39.16 40.57 41.76 44.17 41.73
数据来源:根据区人口办统计数据整理。
    (二)来奉人员的年龄构成呈年轻化,以男性为多
根据区人口办提供的数据,从年龄结构看,截至2009年底,我区18岁以上60岁以下的外来人口共有32.45万人,占全部外来人口的87.37%。如表2所示。课题组的调查数据也显示,来奉务工人员中,年龄大多集中在18-40岁年龄段,占被调查对象的78.7%。18岁以下年龄段和50岁以上年龄段的来奉务工人员较少。如表3所示。从性别比例来看,截止2009年底,我区来奉人员中男性21.58万,女性15.57万,男女比例1.39:1。


表2:我区近三年外来人口年龄结构情况表

年份 总数 年龄结构
  18周岁以下 18至35周岁 36至60周岁 60周岁以上
2007 369703 41843 183596 139233 5031
2008 409032 47129 202823 153739 5341
2009 371483 35692 184567 139989 11235

数据来源:区人口办统计数据。


表3:来奉务工人员年龄分布

年龄 18岁以下 18—30岁 31—40岁 41—50岁 51岁以上 总计
人数 8 221 157 93 1 480
百分比 1.7% 46% 32.7% 19.4% 0.2% 100%
数据来源:课题组抽样调查数据。

(三)来奉人员文化程度参差不齐,以初中文化程度人员为主
 根据课题组的抽样调查数据,来奉人员中文化程度在“初中”阶段的有66.3%,另有3.1%的人未上过学校。如表4所示:

表4:来奉人员受教育程度
受教育程度 不识字 小学 初中 高中、中专 大专及以上 总计
人数 15 65 318 64 18 480
百分比 3.1% 13.5% 66.3% 13.3% 3.8% 100%
数据来源:课题组抽样调查数据。

(四)来奉人员以经济活动为主,大多集中在社会服务业、建筑业、工业等行业,属于典型的经济型流动人口
  根据课题组的抽样调查数据,来奉人员中从事生产运输等体力劳动者占38%,专业技术人员占24%,服务性工作人员占14%,农林牧副渔劳动者占2%。
  (五)来奉人员收入水平较低,生存条件较差
  根据课题组的抽样调查数据,来奉人员中收入在1120元-2000元的占77.9%,低于1120元和3000元以上的人数较少。来奉人员的居住条件比较简陋,公共卫生环境比较恶劣。如表5所示:
表5:来奉人员目前平均月收入
平均月
收入 1120元
以下 1120—
1500元 1501—
2000元 2001—
3000元 3000元
以上 总计
人数 47 241 133 47 12 480
百分比 9.8% 50.2% 27.7% 9.8% 2.5% 100%
数据来源:课题组抽样调查数据。

(六)来奉人员滞留时间构成复杂,但以滞留期2年以上为最多
根据课题组的抽样调查数据,外来人口在奉时间在4年以上的占46%,其次是3-4年的,占11%,2-3年的占11%,1-2年的占11%,1年以内的占19%。这反映出来奉人员滞留时间构成复杂,既有流动频率较快的人群,也有很大一部分滞留时间较长,滞留期在2年以上的占79%。如图1所示:

 

 


 
数据来源:课题组抽样调查数据
  

 

 


数据来源:课题组抽样调查数据。

(七)来奉人员聚集地以企业、城中村为主,但也有部分散居在村、居
  来奉人员聚集地不仅是一个地域概念,还包括了企业、工地等。如我区青村镇张弄村常住户籍人口1657人,外来人口14542人,私房出租6599户,户籍人口与外来人口之比为1∶9。张弄村内劳动密集型企业较多,仅晨光制笔和光伟鞋业有限公司就吸收外来员工4000余名。而我区比较典型的“城中村”是南桥镇六墩村。六墩村是2004年村级区划调整中由原红星村、六墩村、轿行村“撤三建一”而成,全村户籍人口3467人,外来人员6350多人。
  
    二、我区来奉人员未来发展趋势及带来问题的分析

  “十二五”期间,产业的迅猛发展,南桥新城的开发建设,公共交通体系的进一步完善,将会吸引更多的外来人口导入,预计我区人口发展将呈现以下新趋势新特点。
  (一)来奉人员的数量会持续快速增长,将带来社会整合和融入问题
  根据区人口办的预测,到2015年我区实有人口规模将达到103万人左右。其中户籍人口将基本稳定,外来人口将持续快速增长。如果以2000年至2009年外来人口10.82%的年均增长率推算,到2015年我区外来人口将达到69万人左右,但考虑到产业结构调整、产业能级提升以及人口调控等因素,预计至2015年我区外来人口的总量将达到50万-60万人左右,占奉贤实有人口的50%-60%。伴随来奉人员在我区打工时间的延长,来奉人员的第二代,或者出生在奉贤,或者被父母带入奉贤,或者在老家就读毕业后进入奉贤。他们在奉贤不仅要打工挣钱,而且要找到“生活的意义”,要求归宿感、认同感和被认同感。
  (二)来奉人员滞留时间趋长、男女比例趋于均等,家庭化迁移特征突出
  根据上海市流动人口抽样调查数据,从全市情况来看,来沪人员中的常住人口比重趋于提高。而根据课题组对来奉务工人员的抽样调查,同样证实了“滞留期趋长”这一趋势。这反映出来奉人员在较大程度上已从“候鸟式”流动转向“迁徙式”流动。随着制造业和服务业用工数量的扩张,女性来奉人员数量必将迅速增长,使得来奉人员的家庭式迁移表现为夫妻携带子女甚至老人的迁移。随着我区更多公共资源向来奉人员开放,家庭化迁移的数量将越来越多,这从来奉人员子女数量的增加上已可明显感知。
  (三)来奉人员群体的人口结构趋于优化,将强化“十二五”时期来奉人员的市民化和移民化特征
  人口结构的优化主要体现在两个方面:一是来奉人员群体的年龄结构将以“80后”人口为主体。“80后”农民工进城务工,不仅是为了挣钱,而且更向往现代化的生活方式,对尊重、平等和社会承认有更多的期盼。二是随着产业结构调整和产业能级提升,来奉人员群体的文化素质结构和高素质专业人才所占比例将有较大提升。由于劳动专业化程度的提高和受过职业培训的人数大幅度增加,来奉人员将不再表现为短期的迁徙,而会更多地呈现市民化和移民化特征。
  (四)来奉人员空间分布呈现较高程度的集聚趋势,隐含集体性抗争行为多发的忧患
  根据走访调查,发现聚居成为来奉人员居住的主要方式。其表现方式主要有两种:一是缘聚型,即生活在聚集地中大多数或占据主导地位的来奉人员之间具有亲缘、地缘或业缘中的一种或多种关系,如依托工地、企业或市场;二是混居型,即生活在聚集地的来奉人员来自不同地域,从事不同职业,彼此缺乏联系和交流,如聚居在“城中村”的来奉人员。研究发现,地域范围越小,缘聚型的概率越大;地域范围越大,混居型的趋势就越明显。来奉人员的集聚趋势必然加剧来奉人员与奉贤户籍人口的社会隔离。来奉人员的第二代熟悉的是城市,陌生的是农村。他们的生活被城市化了,但没有户籍,不能融入城市。在第一代移民步入老年之后,第二代移民的集体抗争行为会多发。
  (五)伴随女性来奉人员数量的增加,来奉人员的生殖健康问题越来越凸显
  来奉人员的流动状态,使得生育问题、性疾病的传播问题等难以控制。而来奉人员居住密度较大的城乡接合部,也恰恰是公共卫生资源和服务资源欠缺的地方。这一方面使来奉人员的未婚生育问题、超生问题突出,另一方面也使来奉人员的婚姻与健康等出现了这样或者那样的危机。
  
    三、我区来奉人员服务管理方面的主要成效与不足

  在区委、区政府的领导和相关部门的重视下,近年来我区来奉人员服务管理工作取得了显著成效。主要体现在:成立区人口综合服务和管理领导小组及其办公室,有效完善了来奉人员组织管理体系;开展了“两个实有”全覆盖的试点和推广工作,基本摸清了来奉人员的基础信息;试点推行了出租房屋星级管理制度,有效实现了以“星级挂牌”促“登记管理”的工作目标。
  但是,这些成效与构建人口均衡发展型、资源节约型、环境友好型社会的目标,与人口管理工作为“改善奉贤民生保障、加强奉贤社会管理、促进奉贤和谐发展”提供基础性支撑的要求相比,还有较大距离。目前,我区来奉人员服务管理中还存在着一些困难和问题,需要引起高度关注。
  (一)政府部门之间以及政府部门与社会之间协同度不高,并有重管理、轻服务倾向
  来奉人员服务和管理是一项社会系统化工程,其服务和管理内涵涉及众多政府职能部门以及政府、企业与社会各方,需要政府职能部门之间、政府与社会之间的高度协同。但从实际情况看,职能部门之间的协同度不够,政府、企业与社会之间的协同度更不高,影响了来奉人员综合治理效能的充分发挥。
  目前对来奉人员的负面影响讲的较多,而对其所做出的贡献和应有的权益以及社会对来奉人员所应该承担的责任和义务强调不够。在实践上存在着重限制、轻保护,重管理、轻服务的倾向。日常生活中,加注在来奉人员身上的不少标签,如“素质低下”、“不讲卫生”、“高犯罪率群体”等,加剧了户籍人口与来奉人员之间的隔阂和不信任。目前,政府所采取的管理措施是堵多疏少。
  (二)来奉人员基层管理力量薄弱,专业化程度不高
  目前,我区在镇(开发区)层面协助开展来奉人员服务管理工作的主要力量是社区综合协管员队伍,规模大约为600人,按照市人口办1000-1500:1的配比要求,我区的协管队伍仅达到最低的配比要求。一方面,由于奉贤地域较广,来奉人员居住较为分散,因此基层协管员队伍的数量显得不足;另一方面,由于设立协管员队伍的初衷是解决一部分“4050”人员的就业问题,因此这支队伍的专业化程度普遍不高。
  (三)引导来奉人员主动参与服务管理的力度有待加强
来奉人员不仅是管理的对象,也是管理的主体之一。来奉人员服务管理的有效性很大程度上取决于能否引导他们主动参与整个服务管理过程,包括从需求发现到需求满足的全过程。目前的管理模式还是仅仅把来奉人员当作对象来管理,来奉人员则是被动地接受管理,因而也就不可能自觉接受管理者的管理。
 
   四、进一步完善来奉人员服务管理机制的若干建议

   (一)定期开展抽样调查,随时掌握来奉人员动态变化情况
  继续坚持“两个实有”长效动态管理机制,加强对动态管理信息的维护和更新,并将其作为各部门对来奉人员进行服务和管理的数据共享平台。同时,作为服务管理的基础数据,区人口办可以考虑委托大学或研究机构定期开展1‰来奉人员抽样调查,由于来奉人员居住呈现聚集性趋势,因此,来奉人员聚集地的趋势、模式与影响因素等,也是抽样调查的重点。此外,由于越来越多的来奉人员有在奉贤长期居住及家庭化迁移的趋势,对此需加强调查预测,提出相应的对策。
(二)设立咨询服务平台,着力保障“新奉贤人”权益
加强对就业市场的引导和管理,规范中介服务。促进企业建立健全职工工资集体协商机制、正常增长机制和支付保障机制,逐步提高农民工的收入水平。此外,要逐步出台能够覆盖来奉人员的市民化政策,以实有人口设计规划城市福利和城市公共服务设施,而当前的重点,就是加强城乡结合部农民工居住地的公共服务设施建设。另外,建议在政府相关部门设立咨询服务平台,着重为来奉人员提供就业、劳动权益保护、计划生育、生殖健康等方面的法律政策咨询服务。
(三)建立网格化管理工作机制和专业队伍,推进来奉人员管理的长效化
  首先,要夯实基础台账,正确定位门牌,建立“一户一档”电子文档;其次,把来奉人员聚集地划分为若干个“网格单元”,村落型聚集地,一般以村民小组(约60户左右)作为一个网格单元,企业型聚集地则以一个企业范围作为一个网格单元;再次,根据网格规模和来奉人员数量,为每个网格单元配备1—2名专兼职网格化管理员,并制定相应的工作职责,责任到人。把涉及管理与服务的诸多内容,纳入“网格”予以整合。
同时,建议通过政府购买服务而不是购买岗位的方式,培育和扶持专业社会组织承接来奉人员基层服务管理工作。要把对来奉人员服务管理作为一个项目,通过招标购买服务,让有能力的专业社会工作机构承包管理,以切实提高对来奉人员服务管理的效率和效能。
(四)积极探索多元化的管理模式,实现对来奉人员有效管理
在现有的出租房屋星级管理模式(房东管房客)的基础上,积极探索其它管理模式,如“集中居住”管理模式等。有条件的企事业单位,通过建立“来奉人员公寓”或“来奉人员集中居住点”,加强对来奉人员的日常管理;来奉人员聚集区则可以建立来奉人员的党组织、团组织、妇女组织以及新市民治安理事会等,实现与本地基层组织的协助管理。
(五)建立与人口输出地之间的协调机制,实现与来源地政府的协同管理
  加强与输出地政府的协调,适当考虑与主要外来务工人员来源地政府,如安徽、四川等省市、区、县政府,建立定期的沟通、协调机制;把输出地政府的相关职能部门请来我区,成立“外出务工人员办事处”,负责本地区外出农民工的引导、管理、服务和维权等事务。
(六)大力开展社区教育和宣传活动,引导来奉人员融入奉贤
通过社区教育和宣传活动,让社会各界人士对来奉人员的情况、需求和面临的困难等有较为正确的认识,改变他们对来奉人员的偏见和误解,转而采取较为积极和接纳的态度。要将来奉人员纳入“敬奉贤人,见贤思齐”主体教育实践活动,探索分众化、艺术化、案例化的教育方法,形成切实有效的来奉人员思想政治工作长效机制。同时,也可以尝试从来奉人员中推选人大代表、政协委员,引导来奉人员融入我区的民主政治生活。
(七)强化职业培训,提高来奉人员的生存和发展能力
为增强来奉人员的劳动技能,需要重点考虑组织实施各类专业培训。通过系统建立企业定点培训中心,将培训的重点放在提高实际操作能力上。要防止图形式、走过场、浪费资金现象的发生。要将奉贤“十二五”发展规划与来奉人员劳动技能的培训密切结合起来,尤其是在先进制造业、先进服务业建设方面的培训,更需要严密的组织规划。要将短期的、一周左右的培训逐渐延长为三个月左右的中长期培训,努力提高来奉人员的劳动技能,增强其就业和进一步发展的竞争力。

 
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