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加快工业用地二次开发,提高土地利用效益
 

2014年11月29日  11:13:12   


区政协课题调研组

 

一、奉贤区工业用地现状

近年来,区委、区政府以邓小平理论、“三个代表”和科学发展观的指导思想,牢牢把握社会主义市场经济建设的大方向,着力把以产业拉动作为推动经济增长的重要抓手,目前区内已经形成一个产值超千亿、规模企业超千家、逐步形成以先进装备、智能电网、精细化工、生物医药、新材料五大产业为主体的产业体系。2013年全区工业实现增加值368.1亿元,占全区GDP总量的近6成;创造税收101.2亿元,占全区税收收入总量的一半以上,牢牢占据我区经济的主体地位。但是经济发展过程中,工业用地占建设用地比重过大,单位土地产出效益不高等问题也逐步显现。

根据区规土局摸底的数字,到2013年底,全区现状建设用地223.3平方公里(约合33.5万亩),占规划城镇总面积268平方公里的83.3%,占全区土地总面积的30%以上。

截止到2013年底,全区现状工业用地81.2平方公里(约12.2万亩),除去其中河流、道路、湖泊等非有效利用部分,实际工业用地总量在66.7平方公里(约10万亩),占现状建设用地比重达29.9%。

1、工业用地构成情况。目前我区10万亩现状工业用地包括三类:第一类是城镇规划工业用地(104板块),现状用地总面积约38.7平方公里(约合5.8万亩,除去河流、道路、湖泊等)。根据《奉贤区土地利用总体规划(2010~2020)》,全区规划产业用地(含市化工区及临港奉贤分区)约100平方公里(约15万亩),除去临港奉贤分区和市化工区,剩余可开发面积已所剩不多。


第二类是城镇集建区内现状工业用地(195地块),总量约7.3平方公里(约合1.1万亩)。第三类是不符合“两规合一”,位于城镇集建区外的现状工业用地(198地块),总量约20.7平方公里(约合3.1万亩)。

2、工业用地空间分布情况。从规划图上看,17个104工业地块地理分布上散落在全区各个角落,空间布局上呈现小而散的格局。各园区体量大小不一,最小的邬桥工业区规划面积仅1226亩,最大的奉浦(含扩展区)规划面积近15000亩,相差12倍。

3、工业用地产出情况

(1)本报告的数据采集范围。根据区税务局调研的数据,目前全区范围内正在经营的实体型企业总量为10879家。根据区规土局摸底的情况,土地权属企业(项目、单位)约5544家。从两者的差值来看,区内约有5335家企业(项目、单位)在区内租赁厂房、土地经营,工业税收总量中相当大一部分由这类企业贡献。本报告采用的数据范围以区规土局摸底的土地权属企业为基准。

(2)范围内企业产出情况。目前对区内单位工业用地的实际产出情况统计较为困难,一块工业用地出让后土地权属企业往往根据自身实际情况将土地分割出租或者闲置。根据区规土局摸底的数据,区内用地企业(项目、单位)共5544个,企业纳税总额约94亿元,远高于预计值。课题组同时结合税务局根据企业(项目、单位)名单提供的核实税收数据反馈进行比对,发现约有三分之一的条目无法匹配,还有相当大一部分企业被重复统计。无法匹配的原因大致因为企业名称的中文填写存在问题或涉及企业已经更改名称或不在区内注册,故无法完全匹配;重复统计的原因是部分企业名下有多个地块,在填写报表的过程中税收数字被重复填写,而且这类企业往往规模比较大,所以对最后的总数产生较大的影响。

对两个数据源,课题组做如下处理:如果税收系统中有确切的数字返回,则使用税收系统数据,若无反馈,则使用规土局数字。根据汇总整理的数字粗略估算,2013年5544个企业(项目、单位)纳税总额约为67.89亿元,平均亩均税收约6.78万元。

从土地属性来看,到2013年底,我区104板块内实际有效使用土地的土地权属企业(项目、单位)1717个,用地面积约5.8万亩,除去土地招拍挂办公室等4个机关事业单位,其余1713个企业、项目税收总额约41.86亿元,亩均税收约7.19万元

195工业用地现状用地10656亩,企业数量约658家,税收总量约8.5亿元,亩均税收约7.92万元。

198地块现状用地31150亩,企业数量约3173家,税收总量约17.56亿元,亩均税收约5.64万元。

 

 

企业数量

面积

(亩)

税收

(亿元)

亩均税收

(万元/亩)

104

1713

58212.6

41.86

7.19

195

658

10656.6

8.44

7.92

198

3173

31150.61

17.56

5.64

全区

5544

100019.81

67.86

6.78

4、历史违法用地情况。由于早期招商引资过程中项目导入较为粗放,同时我区近年来发展较快,土地利用规划调整较多,由此导致区内历史违法用地数量较多,总量近2万亩。这些土地由于没有相关权证,不仅对涉及企业的经营决策造成很多瓶颈,也无法产生税收效益。

地块

工业用地总量(亩)

其中违法用地(亩)

占比(%)

104地块

58213

8036

13.80%

195地块

10656

2716.39

25.49%

198地块

31151

9224.59

29.48%

合 计

100020

19976.94

19.94%

可以看出,我区目前工业土地利用当中还存在总量较大、结构比例失衡、单位产出效益低等问题。面对党的十八大提出的经济转型升级的新要求,以及上海市“四个中心”建设的战略目标需求,加快推进工业用地二次开发、实现产业转型升级已经刻不容缓。

    二、土地二次开发中存在的问题和困难

    出于对我区经济可持续发展以及南桥新城深度开发建设的长远考虑,区委、区政府对产业结构调整和工业用地二次开发工作始终保持了高度重视,坚持把劣势企业的淘汰调整和推动土地二次开发作为实现经济的绿色增长和经济可持续发展的重要抓手,把提高土地利用效率作为着眼点,大力推动土地二次开发工作。自2007年开始至2013年底,全区通过关、停、并、转等方式累计调整劣势企业超过500家,累计降低能耗24.03万吨标准煤,减少危险品当量19.51万吨,调整出土地近7000亩,为我区优化产业结构、加快经济转型升级预留了宝贵的发展空间。但是土地二次开发过程中诸多问题也一直困扰着相关部门,大致可分为整体和局部2大层面,9个问题:

    (一)整体层面的问题

1、二三产业用地结构不合理。按照国际上通行的经验,工业用地面积一般不超过城镇建设用地总量的20%,住宅用地面积一般要达到建设用地总量的10%以上。而根据区规土局摸底的数字,我区现状土地利用面积总量33.5万亩,其中工业用地10万亩,占比达到29.9%。而商业用地、公用设施、公共建筑用地比例偏低,整体用地结构不甚合理。

2、两规外产业用地比例高。在改革开放初期急于摆脱贫困、提高地区生活水平的特定历史背景下,区内产业项目导入过于粗放,土地使用过程中随意性较强,使得大量项目被安置在农田村落之中,形成了今天的198土地上的大量中小企业。目前全区“两规”外工业用地达到3万多亩,占产业用地的比例达到30%。这些土地上的项目进入较早,很多都已步入夕阳产业的阶段,产业提升空间有限,调整转型困难较大。个别企业污染排放较重,影响了城市功能的提升和可持续发展的生态环境。

另外,区内还有近2万亩违法用地。大量违法用地的存在不仅影响了城市规划和功能提升,也给涉及企业造成了经营上的困扰,给税收征缴造成困难。

3、产业发展能级较低。由于历史原因,我区缺少大的国企、央企和大型外资项目,产业经济以中小企业,尤其是民营中小企业为主。截止2013年末,我区工商注册户数达100913户,按照国家工信部2011年《中小企业划型标准规定》,其中99%以上的企业都是中小微企业。2013年全区中小企业贡献了全区税收收入的91.03%,吸纳了超过95%的劳动力就业,贡献了超过90%的增加值。这些企业行业领域分散,企业规模小,缺少龙头型大企业。因此我区产业经济总体表现为一种小而散的格局。由于这样的特点,大部分民营中小企业还处在家族式经营和资本原始积累阶段,管理模式还比较落后,发展模式比较粗放,产品附加值不高,单位土地产出效益较低。从面上看,2013年全区工业用地平均亩均税收仅6.78万元,与全市甚至与江浙部分发达地区相比,差距仍然很大。

4、后备土地资源有限。根据市政府【2014】14号文件精神,全市建设用地规模已经接近极限,土地供需矛盾突出,资源环境的“紧约束”越来越强。面对中央和市政府逐步落实最严格的土地管理制度,后续可用土地资源将越来越少。同时,在推进工业用地二次开发的过程中,每年工业用地的新增流量对于平衡资金需求,撬动拟调整地块的开发工作具有重要意义,面对日益趋紧的新增工业用地约束,工业用地流量的不足也给二次开发工作带来严重挑战。

   (二)局部操作层面的困难

5、思想意识不统一。通过走访调研,课题组了解到部分基层单位对于二次开发后土地的如何使用持一种迷茫的态度,对调整产业结构,推动二次开发方面认识不足,热情不是很高。招商引资时往往从自身利益出发,放纵劣势产业无序导入。部分企业积极性较差、主动性不高、依赖性较强,转型升级进度不够明显。

6、政策落实不到位。目前我区上下已经形成了集约节约利用土地,提高土地利用效率的共识,区内于去年出台了《产业结构调整三年行动计划2014~2016》,文件要求用3年时间完成7200亩工业用地的调整和二次开发任务。平均每年调整开发2400亩,104板块工业用地占比在70%以上。区委、区政府为此专门推出了一揽子实施细则配合相关工作。但是政策具体落实推进过程中,部分单位在如何推进土地二次开发,以及对二次开发后土地利用的愿景仍不明朗,对具体工作犹豫彷徨,对如何推动二次开发工作尚未有积极有效的应对方法。同时,二次开发项目导入时需遵循原有的“三个5”的原则(亩均投入500万元,亩均产出500万元,亩均税收50万元),部分镇、开发区反映该标准稍显过高,对调整工作形成掣肘。

7、收储资金不足。目前的土地二次开发中,一个重要方法就是土地回购。而土地收储的成本目前正呈逐年递增的态势,且对于停产搬迁的企业还要在资产处置、人员安置上消耗一大笔费用,在我区目前的财力情况上,回购收储的数量受到限制。

8、土地交易税费过高。按照现有的财税体制,对涉及土地使用权转让的各类财产、资本、股权交易的企业要缴纳高额的税费,打压了企业参与推动调整的主动性和积极性。根据测算,企业通过产权转让、直接嫁接等方式进行二次开发的,在产权交易时出让方需缴纳税费平均可以高达土地增值额的约50%,大大降低了企业转移土地使用权的意愿,也压制了潜在的优质企业收购资源或参股经营的积极性,无形中提高了交易难度。

9、法律依据不足。二次开发工作是与产业结构调整并行推动的工作,在我国社会主义市场经济体制的政策法规框架下,政府要遵循“依法行政”的原则,对拥有完全的土地使用权的企业缺少有效的工作抓手,无法依靠行政强制力进行推动,对低能级企业缺少具体的法律依据和约束惩罚机制保障企业履行开发义务。长期以来相关工作往往是靠加大行政处罚力度或者情感说服等方式加以推动,使得工作效率大打折扣。

总的来看,上述问题以及相关工作推进过程中的困难集中反映了当前工业用地的四大矛盾:一是我区工业用地与城市发展用地的结构性矛盾;二是工业用地效益低下与土地资源相对紧缺的矛盾;三是二次开发的资金需求与财力不足的矛盾;四是二次开发的紧迫性与工作抓手缺乏的矛盾。

    三、对未来土地二次开发工作的意见建议

为破解我区目前土地二次开发工作中的问题瓶颈,课题组认为未来二次开发工作要按照党的十八届三中全会精神,坚持发挥市场的决定性作用,通过政策引导和机制创新等多种方式,鼓励和帮助企业在二次开发工作中发挥主体作用,完善利益均衡和共享机制,确保二次开发有序推进。课题组建议从以下6个方面入手来加快推动相关工作:

(一)加强领导、统一思想

基于上述四大矛盾,全区上下需对未来土地二次开发的必要性和重要性保持清醒的认识:土地二次开发不是做与不做的问题,而是如何去做的问题;不是小做还是大做的问题,而是如何大做的问题;不是快做还是慢做的问题,而是如何快做的问题。课题组建议在未来的工业用地二次开发过程中,全区上下要牢固树立以空间转型带动经济转型的思想,坚持以规划为引领,逐步实现工业用地相对集中、主导产业相对集聚,切实推动工业用地减量化,全面提高单位土地产出水平;推进过程中要综合运用规划修编、劣势项目淘汰、鼓励引导企业自主转型等多种手段,多管齐下,有效推动;要着重处理好城市、产业及农业用地三者之间的关系,在减少工业用地的同时适当加大城市建设、商业及现代服务业用地比重;要注意兼顾二次开发过程中各镇、开发区以及相关企业在资金平衡以及利益共享方面的诉求。

为确保工作顺利推进,建议由区政府层面成立奉贤区工业用地二次开发领导小组,由区政府主要领导任组长,各相关委办局及各镇、开发区等相关单位主要领导任小组成员。健全机制、强化合作,通过更大的力度,更高的水平,更富创造力和操作性的措施加快推动相关工作。

(二)优化布局、修编规划

1、104板块。要利用本轮规划修编的契机,通过空间转型带动整体转型,具体以各板块的区位特点为依据,以归并整合为主要手段,通过规划修编、指标控制等措施缩减工业用地20%~25%,最终形成4个发展能级较高,产业质量较优的高品质、高水平的产业承载区。同时优化各板块空间布局,对各区域重点发展的产业进行定位研究,以差别化扶持和产业互补的原则明确各板块主导产业发展方向,合理配置产业结构,推动优势产业集中集聚,提高土地利用效率。建议:

(1)归并整合各园区。中期到2020年之前形成以化工奉贤分区、工业综合开发区、临港奉贤园区、奉城开发区4大重点园区和若干个镇级园区为主体,形成“4+X”板块的过渡期空间布局。远期到2040年,对4+X板块进行进一步归并整合,最终形成以化工奉贤分区、工业综合开发区、临港奉贤园区、奉城开发区为主体的4大产业集聚区。

(2)重点园区整体转型。以南桥新城服务功能提升、辐射效应增强为目标,对江海工业区、杨王工业区实施整体转型,提高现代服务业、住宅、商业用地比重,使之成为南桥新城的重要功能拓展区。对星火开发区要从杭州湾北岸整体开发保护的角度,以市政府对该区域功能定位为依据,逐步减少重化工行业比重,提高现代服务业比重,加快推动园区实现整体转型。

(3)市级园区部分转型。工业综合开发区、生物科技园区仍坚持产业主导发展的路线,以优势产业为导向,突出高新技术产业及生产性服务业,不断优化产业结构,注重产业链的打造。同时对园区中部分区位优势明显,与南桥新城结合紧密,功能互补的地段实施有限转型,适当加大现代服务业及城市建设用地比重,打造符合未来发展需求的产城融合示范区。

(4)建立新的产业集聚区。在符合生态保护和规划要求的前提下,在黄浦江南岸地区规划新的产业集聚区,利用金海路越江隧道的交通优势,有效对接紫竹高新区,超前布局、精心设计,建立一个以现代服务业为主、以先进制造业为辅的现代化产业集聚区,打造区内新的经济增长极。

2、195板块。要按照业态提升、产业转型的目标,鼓励和引导企业向生产性服务业和现代服务业转型。对不符合城市功能提升和未来发展需求的企业要有序引导其向规划产业集聚区内转移;对高污染、高能耗、高危险、低效益的“三高一低”企业要加大调整力度,有序关停并转。

3、198板块。要以整理复垦为主,全面推动198工业用地减量化,改善区域发展环境,保护耕地和生态资源。

(三)兼顾利益,上下联动

1、加快土地收储步伐。要抓住当前产业转型升级的重要调整时期的机遇,对无力或不愿进行自我调整的企业,由区土地储备中心通过二次开发专项基金按照土地收储指导价进行土地收储,为后续土地管理和产业更新换代预留抓手。

2、加大产业结构调整力度。参照《产业结构调整三年行动计划2014~2016》,聚焦全区范围内占地面积大、资源消耗多、产出效益低、所处位置影响城市功能提升的用地大户,尤其以中小企业物流区为重点,综合运用差别化电价、水价以及税收、环保、安全、消防、土地、财政等多种手段引逼结合、疏堵并用,加快调整步伐。

3、提高企业转型积极性。坚持以市场化运作为原则,通过政策引导充分调动企业主自我二次开发的积极性,鼓励企业采用项目嫁接、合作入股等方式进行业态转换和产业升级,提高土地产出水平。相关企业通过资产折价入股,联合开发的,在符合规划要求的前提下要予以扶持鼓励。对由区政府相关部门与拟开发企业协作,导入优质项目与原有项目土地进行资源嫁接实现业态转换和产业升级的,相关规费在政策允许范围内要予以适度减免。

4、创新利益平衡机制。在现有工业板块调整的过程中,要统筹考虑各镇(开发区)实际情况以及开发转型过程中资金平衡和利益均衡需要,统筹协调,探索建立利益补偿和再分配机制,创新多种手段提高各主管部门积极性。

(四)研究政策、着力推进

1、研究相关机制和法规政策,在差别化电价的基础上通过先行先试等方式向市政府争取差别化土地使用税费等政策支持,为二次开发工作提供抓手。

2、争取市政府出台对涉及土地二次开发产生的相关交易税费的补偿奖励政策,降低土地二次开发成本。

3、建议区政府在2013年出台的《产业结构调整三年行动计划2014~2016》以及土地二次开发相关一揽子文件的基础上进行完善提升,按照十八届三中全会提出的全面深化改革、创新体制机制的指导思想,结合市政府关于产业用地的【2014】14号、25号文件精神,尽快制定出台相关政策,落实资金保障,为各镇(开发区)开展工作提供抓手。

4、坚持底线思维,对原有“555”的产业导入标准进行微调,扩大各镇(开发区)自主把握的空间,从而更加贴合我区产业发展实际。

(五)招商引资、提升能级

二次开发的最终目的是提高土地利用效益,通过导入质量更高、效益更好的产业项目实现“腾笼换鸟”转型升级。在未来招商引资的过程中要立足自身实际,按照2013年区政府确立的智能电网、先进装备、生物医药、精细化工、新材料5大重点领域,注重发挥专业招商、组团式招商的优势,聚焦欧美、日本等发达经济体,着力引进一批“领军、领航、领袖”型项目,发挥“三领”项目的引领作用,带动全区产业的优化升级。过程中要注重对产业生命周期的把握,瞄准产业技术发展的前沿,准入要严格执行“三委两局一办”评审制度,以优质的产业、优秀的项目引领全区产业能级提升,最终形成具有我区特色的主导产业体系,与周边地区形成优势互补、差别化竞争的局面。

(六)创新机制、强化评估

按照市政府【2014】26号文件精神,对现有土地资源进行深入研究,创新体制机制,大力推广厂房定制、个性化配置和服务定制为主导的“先租后让、以租代让”的土地利用新模式,加快土地流通频率。同时努力实现二次开发全流程监控,从项目导入到土地利用实施全周期管理。要积极研究创新考核机制和指标体系,加大对各镇、开发区以及相关单位的考核力度,确保工作有序推进。

附表:2013年全区工业用地产出情况表

 

 

 

 

 


附:       2013年全区工业用地产出情况表

编号

主管部门

地块属性

园区

企业数量

用地面积(亩)

税收总额(亿元)

亩均税收(万元/亩)

违法用地(亩)

1

南桥镇

104

杨王园区

119

2128.15

1.44

6.77

1006.1

西渡园区

89

2463.91

2.63

10.67

153.37

江海园区

104

2987.6

1.42

4.75

343.36

195

 

147

1552.42

1.2

7.73

501.84

198

 

553

4994.89

3.64

7.29

1923.46

2

奉城镇

104

奉城工业区

216

5300.76

2.31

4.36

611.32

浦南机电园

28

1771.74

0.36

2.03

358.93

195

 

159

3101.71

1.6

5.16

1209.26

198

 

493

2315.05

1.32

5.70

1326.96

3

青村镇

104

B

13

821.57

1.36

16.55

0

青港工业区

137

2580.37

0.66

2.56

734.98

195

 

68

1050.43

2.32

22.09

29.12

198

 

1003

7725.57

4.2

5.44

3245.05

4

金汇镇

104

金汇工业区

129

3227.24

1.61

4.99

1497.9

泰顺工业区

60

2481.33

0.92

3.71

607.81

195

 

82

1835.51

1.22

6.65

350.52

198

 

349

4939.62

2.95

5.97

1562.13

5

柘林镇

104

临海工业区

61

2123.18

0.79

3.72

9.55

游艇基地园

10

283.79

0.0285

1.00

0

195

 

40

412.49

0.19

4.61

1.43

198

 

276

4712.97

2.53

5.37

278.55

6

四团镇

104

四团工业园

55

1203.73

0.29

2.41

34.87

海港四团园

121

2747.7

0.82

2.98

318.03

195

 

58

745.61

0.31

4.16

602.82

198

 

200

1836.93

0.84

4.57

191.53

7

庄行镇

104

欧洲工业园

34

1332.26

1.22

9.16

678.62

邬桥工业园

42

677.89

0.057

0.84

123.29

庄行工业园

73

2161.34

0.87

4.03

1123.3

195

 

50

528.77

0.59

11.16

21.4

198

 

208

3176.14

1.46

4.60

696.91

8

海湾镇

195

 

13

386.17

0.53

13.72

0

198

 

68

1276.57

0.58

4.54

0

9

综合开发区

104

 

164

7731.26

14

18.11

0

198

 

5

30

0.0084

2.80

0

10

化工奉贤分区

104

 

106

5128.56

3.99

7.78

434.45

11

生物科技园区

104

 

55

3173.99

3.08

9.70

0

195

 

14

376.39

0.48

12.75

0

12

海港开发区

104

 

21

1837.36

0.9

4.90

0

198

 

18

142.87

0.0292

2.04

0

13

星火开发区

104

 

76

6048.87

3.1

5.12

0

14

海湾旅游区

195

 

27

667.06

0.0226

0.34

0

全区合计

5544

100020

67.89

6.79

19976.86


注:

1、本课题由区政协主席陈洪凡牵头,区领导徐剑萍、包蓓英、吴召忠参与;

2、区政协经济委员会、区政协人口资源环境建设委员会具体承担课题调研任务,区经济委员会、区规划和土地管理局共同参与。

 

 
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