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关于我区“三线”周边农民宅基地现状及置换工作调研情况的报告
 

2014年11月29日  11:15:34   


区政协课题调研组

 

近年来,我区因高压走廊、铁路、高速公路(“三线”(1))所造成的电磁、振动、噪声等对周边农民生活、居住造成了不同程度的影响,农民要求搬迁安置的诉求十分强烈。开展“三线”周边农民宅基地置换工作,是民生所呼、改革所需和发展所迫。通过宅基地置换将有利于改善农民居住条件,提升人居环境质量,增强农民幸福感;有利于盘活农村集体资源,实行城乡建设用地增减挂钩,实现土地资源节约集约利用,促进农业适度规模经营;有利于促进农村人口居住相对集中,更好接受城市功能辐射,推动农村城镇化步伐。因此,农民宅基地置换工作是一项统筹城乡发展、推动农村城镇化建设、深化农村改革的民生工程和发展工程,必须要稳妥、有序、扎实推进。

为更好地对区委、区政府科学决策提供参考,推动我区“三线”周边农民宅基地置换工作顺利实施,区政协于今年2月下旬起组织开展了课题调研,历时一个多月,走访了全区7个镇(南桥镇、奉城镇、四团镇、柘林镇、庄行镇、金汇镇、青村镇)、2个社区(奉浦社区、金海社区)、2个开发区(海港综合经济开发区、化工区奉贤分区),进行“三线”周边农民宅基地现状调查,并在此基础上形成了调研报告。

                    

(1)奉贤区海岸线周边无农民宅基地,故不作调查。

一、我区“三线”周边农民宅基地现状

调研组在征求区规土局等有关部门意见的基础上,对上述走访的7个镇、2个社区、1个开发区“三线”周边宅基地情况进行摸底统计(说明:海湾镇、星火开发区“三线”周边不涉及农户;海湾旅游区、化工区奉贤分区“三线”周边农户均已动迁,故不作统计)。统计范围为:

1、以铁路环保线21~23米红线向外各30米内(其中:架空铁路中心线向外各40.5米内;地面铁路中心线向外各41.5米内);

2、高速公路绿线两侧各50米内;

3、220千伏高压线中心向外各20米内;500千伏高压线中心向外各30米内;800千伏高压线中心向外各40米内。

经统计,各镇、社区、开发区“三线”周边,共涉及农户3321户,农民12236人,宅基地占地面积1687.934亩,农户现有建筑面积68.174万平方米(详见附表1)。从调研情况来看,各地区涉及户数、占地面积、建筑面积差异较大。

二、实施宅基地置换工作将碰到的困难和问题

通过调研我们了解到,由于各镇(开发区、社区)普遍存在置换规划布点、土地指标、政策扶持、资金平衡等方面的问题,给推动宅基地置换工作带来一定的难度。

1、工作合力尚未形成,协同作用有待提高。目前,对于“三线”周边宅基地置换工作,基层政府及干部群众思想还未高度统一,推动宅基地置换存在较多顾虑,不够积极。究其原因有三:一是缺乏跨村宅基地置换专业规划。二是缺乏切实可行的政策依据和保障。三是缺乏上下联动、整体推进的体制机制。农民宅基地置换是一项较大的系统工程,涉及农民生产、生活环境和习惯的改变,涉及政府多个职能部门的职责范畴,需要建立全区统筹、部门协作的工作班子和工作机制。

2、东西部地区现状不同、差异较大。由于我区东西部地区的地域差,导致农民宅基地面积、违章搭建数量、土地出让价格、农民置换意愿等均出现不同程度的差异。

3、“三线”周边宅基地布局分散,成片复垦难度大。从调研的摸底数据来看,我区“三线”周边的农户数较多,涉及的行政村达60多个,总体布局分散,呈狭长分布。从有利于零星宅基地农户集中安置、土地连片复耕的角度出发,应当鼓励“三线”周边宅基地整体置换,突破建制村界限,统一规划建设安置点。但这将带来两个问题:一是涉及到原宅基地所在村级集体经济组织、土地所有权和使用权人的合法权益的保障;二是农民和承包地关系的处置。

4、置换与动迁标准不一,农民置换意愿多样。一是我区动迁补偿标准高于置换标准,有关地区和项目动迁时,对于农村违章搭建物补偿认定采取了单违按70%、双违按50%折算进行补偿,导致农民对宅基地动迁的高期望值,同时也影响到农民宅基地置换的积极性。二是不同地区对宅基地置换意愿不尽相同,处于开发动迁可能性小、商业配套设施较差的偏远地区,农民置换意愿强烈;靠近城镇社区、开发动迁可能性较大、商业配套设施比较完善、房屋租赁需求又较大的地区,农民置换积极性较差。三是农民对“拆一还一”易地置换、拥有房屋产权证的方式比较欢迎,但请他们住进高楼且没有可交易产权证则不太愿意接受。

5、基层财力较为困难,筹措资金渠道较少。目前,根据沪府办【2014】12号《关于进一步完善本市农民宅基地置换政策的意见》精神,“三线”周边已经优先纳入农民宅基地置换范围,并将农民宅基地置换中市级土地出让金结算基础从150万提高到400万元,同时将加强农民集中居住区土地出让和基础设施建设的支持。这是一个很好的机会,但只通过享受此文件所带来的资金返补和优惠,是很难平衡置换项目各种建设成本的。在市、区政府没有更多政策扶持的情况下,仅靠各镇(开发区、社区)自行平衡资金难以实现,特别是缺少搬迁安置点前期腾地、房屋建设的启动资金。

三、宅基地置换应当把握的几项原则

“三线”周边农民宅基地置换是一项惠农利农、城乡共赢的民生工程,又是一项艰巨而复杂的系统工程。能否抓住市政府出台有关扶持政策的机遇,积极稳妥有序地推进宅基地置换工作,将关系到我区城镇化建设的速度和区域发展的水平。因而,建议要把握好以下几项原则:

(一)规划引领,合理布局。有机衔接新市镇规划和郊野单元规划,合理选址,引导城乡布局结构调整和布局优化。按照城乡建设用地增减挂钩原则,保证置换项目区的建设用地面积平衡,达到城乡用地合理布局。

(二)农民自愿,保障利益。鼓励和引导农民积极参与宅基地置换和土地流转,尊重农民意愿,保障农民合法利益,让农民群众真正享受到实惠。

(三)政府引导,市场运作。置换工作坚持政府引导、市场推动、农民参与的“三位一体”运作方式,基层政府是宏观调控主体,国资公司是具体开发主体,农民是利益分配主体,实行封闭运作、独立核算,达到各种利益平衡。

(四)政策聚焦,分类指导。整合相关政策,形成政策聚焦和工作合力。根据区域特点和发展差异,加强分类指导,因地制宜、全面实施。

四、关于推进宅基地置换工作的对策建议

结合我区实际情况,针对各镇(开发区、社区)在“三线”周边农民宅基地置换工作所面临的具体困难和问题,提出如下建议:

(一)加强组织领导,统一思想认识,形成工作合力

1、加强组织领导。建议要建立全区推进农民宅基地置换工作联席会议制度,加强政策聚焦、部门联动和困难协调,由区政府主要领导或分管领导挂帅、协同指挥,区发改委、规土局、财政局、农委、民政局、环保局、水务局、绿化市容局、供电、供水等部门作为成员单位。下设推进办公室,抽调有重大工程项目协调或建设经验的干部负责日常推进工作,确保全区置换工作稳妥、有序推进。各镇(开发区、社区)和村委会也要建立相应的领导班子,组建熟悉业务、责任意识强、会做群众工作的工作队伍,明确责任、抓好落实。

2、加强宣传引导。一要通过工作发动,提高各镇(开发区、社区)和村委会对推进农民宅基地置换工作重要性和必要性的认识,调动基层政府作为宅基地置换工作责任主体的积极性。二要通过各宣传部门和新闻媒体加强舆论宣传,进一步提高广大农民对开展宅基地置换的认同感和参与度,营造有利于推进置换工作的良好氛围。

(二)坚持规划引领,注重先行先试,有序分步实施置换工作

1、强化规划布局、合理编制方案。宅基地置换要立足当前、着眼长远,抓住上海新一轮土地利用总体规划修编契机,按照我区各区域实际和宅基地置换不同模式、类型要求,认真修编和编制奉贤土地利用规划、新市镇总体规划、郊野单元规划,把宅基地置换与全区重大工程和“三线”项目通盘考虑,科学确定全区农民集中居住区的总体布局规划。建议原则上以镇(开发区、社区)为单位,促进农民居住向城镇(社区)集中,置换点尽量选择在集建区内;若条件不具备,则利用郊野单元规划编制,争取类集建区的选址布局。置换项目建设要注重周边便民利民基础设施的配套,特别是养老设施的规划建设,注重河道、绿化等生态环境的打造,为农民提供舒适便利的新居家园,提高农民宅基地置换的满意度和积极性。

2、因地制宜、先行先试、分类指导。农民宅基地置换工作是项复杂的系统工程,必须综合分析、因地制宜,及早确定先行试点的区域和模式,分类框定对象,聚焦相关政策,分类指导实施,形成积极、稳妥、有序推进的置换态势。建议宅基地置换以东部地区条件相对成熟的四团镇、海港综合开发区为试点区域,在试点基础上形成全区可复制、可推广的经验做法和体制机制。对于“三线”周边涉及农户少于200户、占地面积较小、不适宜实施宅基地置换的区域,如奉浦社区、金海社区等,可结合实际采用其他方式进行。

(三)统一置换标准,尊重农民意愿,切实维护农民合法权益

1、明确宅基地置换标准。一是明确置换范围。要依据有关法律法规,既考虑长远发展,又立足我区镇(开发区、社区)财力实际,明确“三线”周边农民宅基地置换的范围。二是明确置换标准。农民宅基地及其房屋置换,原则上按有证有效的宅基地面积(包括有证有效的棚舍面积)进行“拆一还一”,并按照农民原房屋的市场评估和置换房屋的建设成本实行地上建筑物的差额补偿(补偿标准应在2005年国务院和市政府规定的宅基地基价和地上建筑物补偿价格的基础上,按照市场行情作相应的提高);对于违法用地、违章建筑不予赔偿。三是明确置换项目建设主体。建议由各镇(开发区、社区)结合自身情况选择符合资质条件的镇、区属国资公司负责项目的具体实施,实现有效的成本控制,确保房屋建设的进度和质量。四是明确房屋容积率。从提高建设用地节约集约利用效益出发,原则上安置房向高楼发展,容积率控制在2.0以上。五是安置项目应适当考虑村民分户的情况,并预留10%左右商业物业,交由物业公司用于商业租赁,解决农民安置后物业管理、房屋维修费用支出的缺口等问题。

2、坚持农民自愿为主。置换方案必须充分征求置换区域农民意见,尊重农民意愿,建议通过蓝图规划、案例宣传、政策宣讲等多种途径,积极有效地引导农民自愿参与到宅基地置换和土地流转中去,鼓励农民在宅基地置换商品房的同时,将承包地予以流转。为有利于零星宅基地农户集中安置、土地连片复耕,农户自愿签署置换协议率须达90%。

3、切实保障农民根本利益。一是实行先建后拆,农民签署置换协议后,待新居建成后再实施搬迁,避免在外过渡所造成的成本增加和给农民生活带来不便等问题。二是宅基地换普通商品房,置换项目区内建设用地须实行征收和出让,农民新居按户办理房屋产权证,若干年后可上市交易,稳定农民资产性收入。三是承包地流转,增加农民土地经营性收入。流转后的农民承包土地由集体经济组织统一经营,按年支付农民土地使用补偿费。四是安置房房型事先征求农户意见,大小搭配,提供多种选择,满足农户自住和出租需求,提高农民财产性收入。五是针对跨村实施置换的农民实行属地管理,切实保障其相应的民主政治权利。

4、适时实施“管线”周边农民宅基地置换工作。石油管、天然气管(“两管”)与铁路、高速公路、高压走廊(“三线”)同属于市级以上重大市政工程项目,且存在较大隐患。目前通过我区的有石油、天然气管道2条(甬沪宁白沪线原油管线、上闵成品油管道),境内长度分别为42000米、20000米;城镇燃气管道3条(上海市天然气管道网、奉贤区燃气公司管线、上闵液化石油气管道),境内长度分别为53700米、847698米、20000米;企业油气管道2条(甬沪宁白沪线乙烯管线、金吴乙烯管线),境内长度分别为42000米、53700米。上述7条管线分布在我区各镇、社区、开发区(详见附表2),周边有一定数量的农民宅基地,建议对“两管”周边农民生产生活同时予以重视,并参照“三线”周边宅基地,一并考虑规划和实施置换工作。

(四)完善配套政策,拓宽支持渠道,为农民宅基地置换工作提供有效保障

1、提供政策保障。建议区委、区政府根据沪府办【2010】1号、【2014】12号文件精神,尽快研究出台推动我区农民宅基地特别是“三线”周边宅基地置换工作的政策性文件,在规划范围、试点选址、目标定位、土地流转、农居拆迁和还建、农民保障等方面研究制定相应具体的实施意见,为推动农民宅基地置换工作提供切实可行的依据和政策保障。

2、提供用地保障。要优先保障农民宅基地置换用地,在实施过程中允许先用后征,边占边补,封闭运作。可通过城乡建设用地增减挂钩,实行农村集体建设用地流转。项目区内节余建设用地指标,可通过土地有形市场挂钩周转或以土地入股形式,到其他地价较高区域经营性出让,利用土地级差效益,为宅基地置换筹措资金。

3、提供资金保障。一是核定土地出让价。置换区项目实行国有土地使用权出让,出让地价参照动迁安置房出让地价。二是适当安排启动资金。作为农民宅基地置换的责任主体,镇(开发区、社区)应安排一定的启动资金,用于置换区项目前期腾地、基础设施及公共配套建设、农户置换等的补助或奖励;农民宅基地置换中的市、区级两级土地出让金返补全部返还镇(开发区、社区),实行“颗粒归仓”。三是专户管理、封闭运作。宅基地置换节余土地指标流转收入、土地出让金收入等作为置换专项资金,扣除地块相关成本后,专款用于平衡农民集中安置区建设投入、土地整理复垦、农民保障等方面,实行封闭管理。

4、实行规费优惠。凡属农民宅基地置换项目建设所涉及的土地出让手续,以及供水、供电、供气、有线电视、电信等基础设施建设等项目收费,均按照沪府办【2014】12号文件精神,参照市动迁安置房相关优惠政策执行。区级规费应当全部转让各镇(开发区、社区),特别是给排水规费,区自来水公司要给予更加优惠的收费标准,以减少置换项目的建设和财务成本。

5、部门力量保障。一是优先立项。对置换项目建设中涉及的道路、水利、绿化等,区有关部门要予以优先立项,项目补助资金“以奖代补”,并提高奖励标准。二是简化审批手续,建议市(区)两级政府对涉及农民宅基地置换项目的审批手续要尽量简化,以加快项目建设的进程。

开展“三线”周边农民宅基地置换工作,是我区贯彻落实中共十八届三中全会精神和市政府有关文件精神的有力举措;也是当前我区深入开展党的群众路线教育实践活动,切实解决影响农民群众生产生活突出问题、维护人民群众根本利益的重要抓手。区镇两级政府应当将此项工作作为一项重要的政治任务抓紧抓好抓实,切实解决民生突出问题,实现地区的和谐稳定和民生持续改善。

 

 
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