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以农艺公园为抓手,推进美丽奉贤建设
 

2017年2月17日  13:38:41   


以农艺公园为抓手,推进美丽奉贤

 ——以庄行为例

当前,上海市正在创建全国现代农业示范区,作为本市统筹城乡发展专项改革的唯一试点区,奉贤也在加快探索破解城乡二元体制瓶颈、建立国际大都市背景下郊区现代农业发展模式的新路。从去年开始,区政府及相关部门已着手在庄行镇试点农艺公园建设,这是我区在破解“三农”新难题、加快城乡统筹发展、转变农业发展方式的一个新尝试。然而我区农业现代化和乡村休闲旅游,特别是庄行镇的休闲农业发展虽然已有一定基础,但距离现代农业示范区和美丽乡村建设的要求、与江浙地区新农村建设水平相比还有较大差距,用更新的理念和方法去推进奉贤农业建设和发展势在必行。为此,按照区委、区政府的工作要求,区政协就如何打造农艺公园以推进美丽奉贤建设展开了课题调研。课题组在区农委、规土局、庄行镇和市农科院等部门单位的支持配合下,通过走访、视察、座谈、专家论证以及赴广东、江苏省学习考察等方式深入开展调研,并对农艺公园的概念、内涵、定位和在规划建设中需要注意的问题等进行了梳理和分析,以问题和需求为导向,提出如下意见和建议:

一、农艺公园的概念与内涵

(一)概念

1、农业公园与郊野公园的概念。为厘清概念,课题组对与之将近的相关概念作了简要梳理。从全国层面看,国家农业公园是利用农村广阔的田野,以绿色村庄为基础,融入低碳环保循环可持续的发展理念,将农作物种植与农耕文化相结合的一种生态休闲和乡土文化旅游模式。农业部2008年制定了农业公园的相关标准。从上海市层面来看,2014年市政府公布的《关于本市郊野公园建设管理的意见》提出,上海以郊区基本农田、生态片林、水系湿地、自然村落、历史风貌等现有生态人文资源为基础建设郊野公园体系。

2、农艺公园的概念。课题组认为农艺公园与农业公园、郊野公园既有相似之处,也有不同点。打造农艺公园应体现上海郊区的农耕文明,注重“三个融合”:一是一二三产融合,二是生产生活与文艺文化融合,三是历史与现代融合。因此,综合分析相关概念,汲取国内外发展经验,结合奉贤发展现状,尝试阐述农艺公园概念如下:农艺公园是把农业作为一种要素植入城市文明,吸引工商资本,挖掘农垦文化,创新智慧农业,打造集生态、生产、生活、艺术、文化等于一体的综合性公园。

(二)内涵

农艺公园的内涵应注重突出“五性”:

1、历史性:充分体现农耕文明,展示整个农业种植业、养殖业的起源与演化过程。可挖掘整合明代牡丹苑、客乐浦(万国商团夜总会)等古迹资源,展现本地的人文历史。

2、乡土性:突出“农业、农村”特色,保持原生态、原风貌、原住民,让市民“回归自然,回忆乡愁”。

3、农艺性:展现属于上海乃至长江、太湖流域特色农作物的种植技艺,发挥科普教育和农业科技示范作用。

4、参与性:除采摘类项目,还可开展“开心菜园”等种植类项目,向市民提供零星土地租赁,让市民享受自种自收自吃的乐趣。

5、休闲性:整合本土生态景点、文创旅游景点,借由乡村宅院,为市民提供亲近乡野的旅游和休憩场所。

二、奉贤建设农艺公园的现状与基础

(一)优势所在

1、黄浦江两岸是上海重点推进的六大区域之一。奉贤农艺公园规划试点区位于黄浦江南岸。农艺公园建设是探索农艺与城市要素的整合,进一步激活农村发展活力,更好地推动黄浦江两岸经济发展的有力抓手。

2、奉贤是城乡统筹发展的试点区。奉贤农艺公园是推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合的重要载体,顺应了当前产业融合发展的需求,创新性地运用农艺公园这一模式能够为上海统筹城乡发展带来新思路。

3、市民对乡村旅游的迫切需求日益增长。城市居民对农业休闲游憩需求日益加大。农艺公园作为农业和休闲的结合体,既保留了农田的生产功能,又可成为市区及周边居民的游憩场所,正是在双方面的迫切需求下应运而生。

(二)奉贤农业休闲旅游的布局与发展

1、奉贤农业旅游现状。目前全区已建成了东部青村申隆申亚农园、西部庄行金色田园、南部海湾都市菜园、北部浦江瑞地怡园、中部绿都现代农园等“东西南北中”五大农业旅游板块,形成了质朴乡村游、亲子采摘游、科普文化游、森林生态游、海岸风情游等10条一二日游精品旅游线路。但奉贤的农业旅游景点较为分散且级别不高,农业旅游设施不足且服务水平偏低,农业旅游整体形象也不够鲜明突出。

2、庄行乡村旅游现状。西部庄行一直以来都是奉贤的休闲农业旅游重镇,凭借“万亩蔬菜、万亩粮田、万亩水产、万亩蜜梨”的资源优势,塑造了“春赏菜花、夏食伏羊、秋品新米、冬看民俗”的“花米庄行”乡村旅游品牌。然而据统计,2014年-2016年“上海奉贤菜花节”累计接待各地游客约131万人次,同比下降19.13%;“上海庄行伏羊节”2013年-2015年累计接待各地游客约67万人次,同比增长2.58%;“上海金秋品米节”2013年-2015年累计接待各地游客约31万人次,同比增长2.42%,实现旅游消费约1844万元,同比下降0.70%。由此可见,庄行乡村旅游可持续发展的后劲已显不足。

(三)农艺公园规划区域的发展概况——以庄行镇为例

1、选址规划

庄行农艺公园选址于庄行镇邬桥地区,东至竹港、南至大叶公路、西至千步泾、北至黄浦江。(包含新叶、渔沥、浦秀3村全部区域及汇安、张塘2村部分区域)。区域总用地面积约17平方公里(25500亩),其中二调建设用地面积6061亩(工矿仓储用地3275亩,宅基地占地面积1767亩、其他类建设用地面积1019亩),二调农用地16615亩(含可耕地面积11000亩、生态林1800亩),二调河流水面和其他未利用地2824亩。先期聚焦区约4平方公里(6000亩)

2、区位优势

农艺公园选址距上海城市建成区仅一江之隔,处黄浦江生态走廊带上(位于生态边界、生态走廊、生态保育区三者交界的位置),在生态保障功能、黄浦江上游水源保护区的保护与控制、限制城市无序扩张功能以及为逆城市化提供交融空间等方面将发挥较大作用。同时该区域交通便利,距离最近的地铁站仅2公里,既可直达上海市中心、虹桥机场、浦东机场,又接杭州湾大桥,连通浙东沿海经济重镇。

3、文化资源特点

在现有庄行土布、伏羊烧酒、青团等非遗项目的呈现基础上,还可挖掘诸如董其昌赠与好友的400年牡丹、农民诗人王海、新考古出来的唐朝墓园,包括客乐浦、汉光陶瓷、紫顶艺术工坊等相关历史和企业文化,尤其是具有奉贤特色的农耕文明。

三、目前奉贤建设农艺公园存在的瓶颈与问题

课题组认为,目前我区打造上述概念和意义上的农艺公园,尚存在以下五方面的问题:

1、认识不够清晰。农艺公园不同于近年来各地建设的农业公园或郊野公园,还是个全新的概念。当前全区上下包括政府相关职能部门和有关镇、开发区对农艺公园的概念和内涵还未梳理清晰,对建设农艺公园在奉贤农业发展中所起到的重要推动作用的认识还不够充分,对农艺公园的发展方向和功能定位尚未明晰,对如何投入建设和经营运作没有想通想透,整个农艺公园的规划建设还处于摸索阶段。

2、组织架构有待强化。对于庄行农艺公园建设,目前区规土、水务、农委、绿化市容、环保及庄行镇政府等多个部门单位参与其中,虽已经成立了农艺公园筹备组,但在区级层面仍缺少牵头协调部门,部门工作统筹、政策叠加组合、资金整合使用等都存在一定问题。各部门单位零打碎敲、分头行动,容易造成重复建设和资源浪费,无法形成建设合力,影响政策、项目、资金发挥到最佳效应。

3、缺少总体规划布局。农艺公园建设是一个系统工程,涉及到农、林、水、田、宅五位一体以及路网、水系改善等各方面。但目前,关于17平方公里的庄行农艺公园建设,尚缺少相关的能纳入土地利用总体规划的功能布局和农业产业布局规划。同时,农村农、林、水、路的基础设施建设欠账也较多,民宅设施单薄简陋,乡村道路等级较低,田间河边有风无景,村级河道水系相对静止,断头浜、小河浜较多,需要进行综合治理。

4、政策推动力不足。虽然农业产业融合发展已在全国层面提升为重点,但很多相关的政策和财政项目仍缺乏有效整合,还处于分散而凌乱的状态。农艺公园需要国家、市级、区级各级政策的组合叠加,聚焦重点,给予倾斜。一是工商资本参与市场化运作的融资政策能否放开;二是生态补偿资金政策能否切实发挥扶持作用;三是对于涉农方面的税收优惠政策能否落地。例如,目前我区生态补偿金制度存在一定的不合理之处,各部门各条线自上而下统一打包,限制严格并且支持重点不突出,对于庄行涵养林等生态公益林补偿资金投入力度不大,农民实际获得感不强。

5、盘活用地存在瓶颈。目前整个区域土地指标、建设用地指标不增加,同时作为农用地,耕地面积红线必须守住。在此前提下,农艺公园的建设用地能否通过建设用地减量化和农村宅基地置换的方式,将清腾和节约出的土地实行等量使用、就地使用,需进一步研究和测算。此外,关于农民承包地、农村宅基地、集体经济建设用地“三块地”的处理,还没有形成比较成熟可行的运作机制,老规划与新发展、老观念与新模式的矛盾比较突出。据庄行镇政府摸底,在农艺公园规划区域内,除新叶村已完成宅基地归并,其余村有70%的农民不愿意进行宅基地置换,这给盘活农艺公园的建设用地带来了阻碍。

四、关于推进农艺公园建设的对策与建议

(一)解放思想,提高认识,逐步厘清农艺公园建设思路和方向

我区各级政府需正确认识到:农艺公园是一种全新业态的尝试,是经济社会发展与生态文明建设协调推进的有效载体,更是奉贤区发展现代农业、破解“三农”问题的突破口。

1、充分认识建设农艺公园的重要意义。一是通过农艺公园建设,能激活农村要素资源,促进农业一二三产业间的融合发展,拉长农业产业链,在传统农业基础上创造新的增长极。二是通过农艺公园建设,运用跨界思维,跳出农业看农业,能发挥农业在生态保护、绿色屏障、乡村景观意象保存以及“留住乡愁”上的保障作用。三是通过农艺公园建设,引入工商资本,探索新的农业发展模式,能进一步改变农业生产方式和农民生活方式,发挥以点带面和典型辐射的带动作用,从而促进农业更强、农民更富、农村更美。

2、确立农艺公园建设理念和发展定位。一是农艺公园要秉承跨界发展的理念,以“艺”字作为农艺公园的核心竞争力,农业产业融合的基础上体现艺术性和文化性,结合乡村、郊野、自然、回归、乡愁、族谱等意象,邀请设计师入驻开展想象,构建成为上海乃至华东地区的农耕文化艺术集聚区。二是农艺公园的建设要切实以农为本,以农民利益为先,立足发展当地产业、振兴当地经济、让老百姓受益,撬动农村各产业要素与城市资源的融合,激发农村要素资源的活力。在建设过程中要因地制宜,少拆迁、少平移,尊重场地的自然属性,保留乡野的自然趣味,不把农艺公园做成标准城市公园,确保农艺公园姓“农”

3、确立农艺公园发展目标。总体目标是跨界融合,打破城乡二元对立的固有概念,有机协调两者之间的矛盾,放大两者优势形成互补叠加效应,为上海乃至全国探索农业产业融合发展的新路径,并总结为成熟模式加以运用推广,力争使农艺公园建设成为农业产业通过文化艺术完美融合的样板,成为转变农民生活生产方式的试验田,成为打破“千村一面”建设窘境的先锋旗手,成为南上海生态文明建设的新高地。具体目标:一是农民收入在“十三五”期间切实提高,二是引入先进科技手段使农业生产达到国际水准加以示范,三是生态环境通过实际数据看到质的改善,四是竖立起有明显地域特色的文化传承标志。

4、塑造农艺公园品牌标志。一是设计能体现本地特色的公园名称,课题组提议“东方美谷·农艺庄园”(The Oriental Beauty Valley Agronomy Farm)。“农艺庄园”加以“东方美谷”的前缀,既凸显出上海奉贤的地域标识,也揭示了奉贤未来生态发展的方向。农艺庄园(Agronomy Farm)是一个人们可以体验自然农业、共享绿色健康食物与创新创意文化,开放民间交往活动的城市人向往的地方,是一种发展三产融合与三生协调的第六产业雏形,是农业与城市一体化发展的现代农业全产业链示范区。二是设计“东方美谷·农艺庄园”独一无二的形象标识(LOGO)。LOGO应充分吸收农耕文化底蕴,彰显庄园自然生态、文化旅游、农业生产特点,发挥标识宣传功能。庄园名称和LOGO标识都要注意及时进行商标注册。

(二)组织保障,规划先行,进一步加大农艺公园建设发展力度

建设农艺公园是一项庞大复杂的系统工程,它既需要整合到奉贤现代农业产业布局的大盘子里统筹考虑,又涉及到具体每一项工作的操作流程和实施步骤,需要在组织、规划、政策、资金等多方面的联合推动下才能有效实施。

1、完善组织架构,形成工作合力。建议明确农艺公园建设的组织构架,在区级层面成立领导小组,由区委或区政府主要领导担任组长,区规土、农业、水务、环保、绿化市容、卫计、旅游、建管、招商、民政、文广以及相关镇、开发区等作为成员单位,整合力量、协同推进;下设平台公司,负责招商、融资、基建等具体运营协调事宜,举全区之力,叠加各项政策,整合资金资源,吸引社会资本,共同推进农艺公园建设。同时,要充分利用好现有的本地资源,如位于奉贤的上海农科院的农业科技优势,以及在奉高校的人才优势,借力借智,研究探索国际大都市背景下奉贤农业发展的新出路。

2、申请市级立项,争取先行先试。建议项目组报呈农业部,争取把农艺公园列入农业部在推进新型城乡统筹发展的试点,获得农地制度改革、财政资金整合在这里先行先试的机会;同时,提请上海市发改委对农艺公园项目在市级层面进行正式立项,由区发改委牵头组织实施协调,争取允许范围内的灵活配置权,聚焦资金、政策,推进农艺公园的探索建设。

3、开展详规编制,推动总规修编。建议尽快启动详细规划和各专项规划编制,特别是农艺公园的功能布局规划和农业产业布局规划,做好与我区经济社会发展总体规划、农业产业发展规划、旅游发展规划等的衔接,强化规划的调控和指导作用,防止出现重复建设的浪费现象。要把公园的功能布局规划和农业产业布局规划纳入我区土地利用总体规划中。此外,规划区域内的农地大部分属永久基本农田范畴,应协同规土部门对该区域的土地利用规划如何修编进行探讨,针对农艺公园建设所涉及到的用地性质和建设用地总量开展论证研究。

4、注重因地制宜,保留原有特色。建议农艺公园建设坚持少拆迁、少平移,灵活利用现有的宅基地和建筑,通过相应改造,落实规划项目,尽量不破坏原有的乡情、乡韵和乡愁特色。对于需修缮或需拆除的民房,运用网格化的管理系统分层甄别。探索多功能用地的使用,对规划区域内的建筑风格和景观风貌进行统一打造和提升,尽可能少的占用建设用地指标,鼓励建设多功能复合型建筑和景观设施。

(三)需求导向,完善政策,建立健全农艺公园建设的体制机制

农艺公园是一项以开放、跨界的思维推进建设的新生业态,在财政投入、土地利用、社会融资、农民保障等方面的体制机制还需进一步突破,我区应组成专业小组,专门研究梳理与之相关的财政支持与政策倾斜。

1、构建稳定的生态建设财政投入机制。在现有的生态大环境中,农艺公园不可能独善其身,没有良好的生态环境,打造集生态、生产、生活、艺术、文化等于一体的综合性公园仍是一句空话。政府应调整财政投向和支出结构,加大对生态修复和保护的投入力度,着力打造全区良好的生态环境。特别是加大对生活污水处理、垃圾分类处置等硬件设施的投入,建议每年财政在生态建设上的投入在现有的基础上有大幅提升,加快生态建设与保护步伐,切实改善奉贤生态基础。

2、研究工商资本引入机制。为激活地区发展活力,建议以市场为导向,引入以农业产业融合为核心的工商资本推进公园的建设,通过工商资本撬动农村各产业要素资源有效链接整合。要积极研究并建立政府主导、企业主体、市场化运作的公园建设和运营管理机制,基础设施建设的常量资金由市、区财政保障,建设用地指标由市、区两个层面协调;公园建设与运行吸引工商资本进入,研究可持续发展的盈利模式,按照分阶段投入,项目分区域、分节点逐步推进,探索能使现代农业产业融合良性循环的运行模式。

3、探索“三块地”处理机制。农艺公园规划区域关于农民承包地、农村宅基地以及集体经济建设用地“三块地”的处理,建议报呈农业部,作为小范围的试点改革区域。对于部分现有建设用地在土地利用总体规划上没有显现的,区级相关部门要抓住中央调减京津沪耕地保护指标的契机,加快对公园区域内项目落地和宅基地置换进行分析研究,找到通道和途径。同时,在保障农民利益的前提下,对包括宅基地跨区域置换、农民承包地统一流转或入股、集体经济建设用地最大化程度利用等方面进行有益探索。

4、健全农民权益保障机制。一是加快推进农村集体资产确权。用股份化的方式将该区域农民的经济权利锁定下来,使户籍的经济功能和公共服务功能分开,让农民也能享受农艺公园运营的集体资产分配权。二是确保农民享有土地流转分红收益权。在推进农民集中居住的同时,切实保障农民原有土地在入市出让或出租后的收益权。三是注重农民失地后的保障。农艺公园建成后,应尽量保证当地农民在公园内有新的岗位,以保证农民有持续的收入。对于宅基地跨区域置换需要对农民包括医疗、教育、养老、再就业等方面出台相应政策,以确保农民生产生活方式改变后仍有自食其力的通道和途径。

5、建立生态补偿机制。农艺公园建设承载着生态环境保护、文化传承、农业休闲观光、美丽乡村建设等多重功能,因此要对因承担生态保护责任而经济发展受到限制的农艺公园规划区域给予更多的倾斜,不断完善政府对生态环境保护的调控手段和政策措施。建议以农艺公园建设为契机,充分研究并尽快落实新形势下奉贤生态补偿机制,以土地出让金的一定比例提取补偿金,用于区域的生态保护与建设。针对农艺公园的建设范围,建议试点以用地面积与农业生产地区区域面积比重为权重进行生态补偿资金的分配。

(四)突出重点,分步实施,着力推进农艺公园集聚区的基础建设

农艺公园是一种产业综合体,并非一朝一夕就能打造成型,要遵循“全面规划、突出重点、试点先行、分步实施”原则,在完成总体规划的基础上,加快启动庄行农艺公园4平方公里集聚区的基础建设。

1、构建环绕水系。尽快实施东为沙港、南为肖塘港、西为巨潮港、北为渔沥港的环农艺公园景观水系打造。加大对集聚区区域内河道的生态整治,优先列入河道治理项目,并采取截污治污、沟通水系、调活水体、营造水景等措施,清理河岸、河面、河障,打通“断头浜”,畅通河网水系,修复水生态,构建“水清、岸绿、河畅、景美、生态”的水环境体系。

2、加强道路沟通和等级提升。加快农艺公园规划区域内的道路整修、拓宽、延伸,打通断头路,提高等级公路通村率和硬化率,促使农村公路网结构、通行质量、路况路貌明显改善。重点做好西闸路西延伸,友谊路整修和浦卫公路连通,北横路、浦灵二路、渔汇路拓宽等工程。

3、实施增绿工程。优化农业布局,特别是围绕建设农艺公园做好整个林业规划,结合道路建设和生态河道整治,推进农田林网化;充分利用现有约1200亩的涵养林带,建设开放式林地,打造野生动物栖息地;充分利用田边、宅边、路边、河边,做好“四旁林”增绿工程。

4、推动文化服务设施建设。积极推动“三产”反哺“三农”,支持生产、生活与文化、文艺融合。在将本地现有诸如汉光陶瓷、紫顶艺术工坊、客乐浦等创意产业融合到农艺公园建设中的同时,也要注重保留农村公共文化设施的配套建设,为满足当地农民文化娱乐需求、向外来市民展演具有乡土特色的民俗剧目提供合适的场所。

(五)注重防范,加强监管,切实提升农艺公园建设风险规避能力和水平

对于农艺公园建设,政府部门要加强风险防范意识,认真研究可能碰到的具体问题,严格做好可行性分析和风险控制报告,建立和完善相应的机制措施以规避相关风险。例如:

1、加强工商资本引入的风险控制。不可否认,工商资本的进入有利于农业现代化的推进,但资本天生的逐利性也值得谨慎对待。因此在鼓励工商资本介入的同时,需格外做好企业参与的准入门槛、组织管理和风险防控的研究工作。建议通过编制具有法律效力的规划,指导民间资本和入驻主体进行土地流转和项目建设,使其形成各具特色又浑然一体的大区域风格。同时,注意建设推进的速度与节奏,调处可能出现的纠纷与矛盾,并及时跟进后期运营,促进企业规范管理,保持可持续发展。

2、加强特色民宿经营的风险控制。特色民宿是利用农村宅基地住宅,结合当地人文自然景观和生态资源,进行整体设计、修缮和改造,为游客提供住宿等特色服务的休闲、度假体验型经营性场所,是农艺公园建设不可或缺的部分。民宿不等同于粗放型的“农家乐”,更多的是参照酒店管理标准进行经营。但目前,本市现有的管理办法或文件对民宿这个新业态没有任何规范,对民宿的建设、经营还没有明确的准入和审批手续。建议学习借鉴浦东新区川沙新镇的试点经验,制定出台《关于促进特色民宿业发展的意见》,在功能定位、项目建设和经营准入上,在消防、建筑、食品卫生和服务等管理办法上作出明确规定,仅向有集约化经营能力的企业法人开展,在本区形成有特色文化体现的住宿餐饮新型业态。

农艺公园是我区在研究农业发展新模式、改变农民生产生活方式的一项有益探索,课题组希望农艺公园建设在庄行试点,形成可复制、可推广的经验和做法,积极发挥以点带面和典型辐射的带动作用,走出一条具有引领作用的“农民富、农业强、农村美”新路,为“奉贤美、奉贤强”再添一抹浓墨重彩的靓色。


 
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