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关于加快淘汰劣势企业的对策和建议
 

2017年2月17日  13:43:00   


关于加快淘汰劣势企业的对策和建议 

在当前全国推进供给侧结构性改革和上海加快建设具有全球影响力的科技创新中心的新形势下,加快消减落后产能、淘汰劣势企业是奉贤贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,优化产业结构,转变发展方式,提高经济发展质量和效益,打造中小企业科技创新活力区的必然选择。同时,奉贤中小企业数量众多、质量不一,促进企业优胜劣汰、存优引优必将成为奉贤经济发展新常态。为此,区政协遵循“围绕中心,服务大局”的履职原则,按照区委、区政府的要求,就法治化、规范化、市场化加快淘汰劣势企业开展了专题调研。调研组在有关部门和社会各方面的大力支持和帮助下,通过视察、走访、座谈以及赴温州、台州等地学习取经等形式深入展开调研,现提出如下意见和建议。

一、我区淘汰劣势企业现状和存在的主要问题

近年来,奉贤区认真贯彻落实创新驱动、转型发展的战略要求,通过制订出台《奉贤区产业结构调整三年行动计划实施方案(2014-2016)》等政策、建立产业调整专项资金、开展企业绩效分类评价等措施,切实加强重点区域、重点行业劣势企业淘汰,加快推进产业结构调整,并取得了积极成效。“十二五”期间,共完成产业结构调整项目398项,年节约标煤能耗合计20万吨,腾出土地1.1万多亩,分流安置职工2万余人。但是,由于奉贤绝大部分企业是中小微企业,再加上历史上长期粗放式发展以及镇级行政区域大幅度调整,全区企业整体呈现“分布散、发展乱、效益低”的特征,可以说淘汰劣势企业和转型发展任务艰巨,形势严峻。

调研组认为当前加快推进淘汰劣势企业,主要存在以下四个方面的问题:

(一)劣势企业面广量大、情况复杂

1、淘汰劣势企业任务重。据区经委统计,目前我区共有C类、D类企业9570家,占企业总户数的79%,占地面积为9.78万亩,占全区工业现状用地总面积的67%。同时,从土地亩均税收来看,C类仅为1.4万元,D类仅为1.2万元,即使企业绩效评价较好的B类也仅为6.3万元,土地利用效益和经济发展质量亟待提高。我区现有23个专业市场(不包括农贸市场)列入计划调整转型,涉及土地面积7926亩。同时,据不完全统计,有500多家实业型僵尸企业和大量的注册型僵尸企业。

2、淘汰劣势企业难度大。奉贤区在2002年和2003年将原来的22 个镇撤并为7个镇,原撤制镇所属的大部分工业区块乃至部分镇区,在2010年的土地利用总体规划中都被划为198区域,造成土地规划与工业用地现状不匹配,且工业区块外的工业现状用地权属复杂。目前,195和198区域内的企业户数达8934家,占企业总户数的73.8%,占地面积为6.35万亩,占全区工业现状用地总面积的43.8%。同时,104、195、198三个区域内规上和规下企业、效益好和效益差的企业交错分布,给淘汰和转型增加了难度。如195、198区域内有规上企业495家,占全区规上企业总数的44.7%。在调研中,我们还发现198区域淘汰和复垦难度较大,如198区域内的上海申驰实业有限公司(主营汽车零配件)亩均税收达到122万元,显然不适宜淘汰;原光伟鞋业厂区属于198区域,目前企业已经撤资,但其所处地理位置为原光明镇区,人口密集,复垦也显然不可行。

(二)淘汰劣势企业认识不足、信心不强

1、对于淘汰的认识失于片面。作为推进劣势企业淘汰的责任主体,部分镇、开发区对我区产业结构调整工作已进入淘汰劣势企业新阶段的思想准备不足,对淘汰劣势企业的认识还不够全面,未能正确理解淘汰与引进的辩证关系,往往简单地将淘汰等同于关停,没有认识到淘汰是途径、发展是目的,从而产生“旧的去了,新的不来”的担心和顾虑。

2、工作中存在畏难情绪。由于担心淘汰劣势企业影响产值和税收,有的镇、开发区有时显得决心不够,电镀、铸造、砖瓦等“三高一低”企业淘汰速度跟不上经济社会发展要求。淘汰劣势企业涉及到停工损失、搬迁费用等,需要政府给予一定资金投入,将使本级财政更加捉襟见肘,有的镇、开发区在推进中显得比较为难。同时,对于审批证照不全、存在明显违法违规的企业,淘汰工作比较顺利;但对于合法合规的劣势低效企业,由于缺乏法律依据、企业不配合等原因,往往信心不足、办法不多。如上海中邦机绣公司占地100多亩,证照齐全却不投产,属于僵尸企业,政府想助推其淘汰转型却苦于“无从下手”。

(三)劣势企业主体动力不足、能力不够

1、企业认为是政府“要我淘汰、要我转型”。企业是产业淘汰转型升级的市场主体,但是不少劣势企业往往没有认识到淘汰转型将成为经济发展新常态,而认为在宏观经济下行的大背景下,自己对奉贤的财政和就业都有一定贡献,对政府的相关政策措施不理解、想不通,也有少量企业将淘汰转型作为发家致富的捷径,将手里的土地作为与政府讨价还价的筹码。由于企业主体淘汰转型的内生动力不足,使当前我区劣势企业淘汰工作在一定程度上呈现出“政府热、企业冷”的局面。如江海经济园区整体转型开始于2014年底,共涉及50多家企业,虽然南桥镇举全镇之力予以推进,但目前只有10多家企业签约。

2、企业淘汰转型面临瓶颈。一方面,企业之所以成为劣势企业就是因为其自身经营、研发能力不足,一旦面临淘汰转型,企业即使有自主意愿,也往往力不从心。另一方面,全区淘汰转型市场化机制尚未健全,企业在兼并收购、土地出租、资产转让等方面缺乏有效途径,加之一些政策门槛设置过高,劣势企业往往无法享受,使淘汰转型之路更为艰巨。如恒逸化工,虽然已经关停,但是由于土地面积过大(占地近800亩)、行业特殊等原因,如何转型一时成为开发区和企业的难题。

(四)激励机制有待完善,考核机制有待优化

1、激励机制有待完善。目前,我区镇级土地减量腾出的土地指标由区级部门统一调配,镇级没有指标存留,如需要项目用地要重新申请,采取市场化出让方式,难度较大,往往导致一些镇域公共设施项目和经营性项目因没有土地指标而难以落地,在一定程度上影响镇、开发区推进淘汰劣势企业的积极性。同时,我区198地块复垦补贴资金仅为80万元/亩,处于全市最低水平,而企业淘汰、搬迁、复垦等成本相对较大,并且补贴资金需要在复垦验收后拨付,资金不足和拨付时间滞后给镇、开发区增加了工作难度。

2、考核机制有待优化。目前,区政府对各镇、开发区的年终考核的经济指标主要是工业产值和税收,而104、 195区域的企业转型和198区域的企业淘汰,都会影响镇、开发区的产值和税收,进而直接影响到镇、开发区的年终考核,这无疑给镇、开发区推进淘汰劣势企业带来了后顾之忧。

二、加快淘汰劣势企业的总体思路

当前,我国经济发展进入新常态,供给侧结构性改革是“十三五”的主线。从全市、全区来看,建设用地将触及天花板,必须通过存量优化来实现释放能量、内涵增长,从而推进经济转型升级和城市建设发展。因此,奉贤应主动适应新常态、引领新常态,着力推进供给侧结构性改革,坚持创新驱动发展、经济转型升级,坚定不移推进淘汰劣势企业工作。在加快淘汰劣势企业的过程中,要做到“四个明确”:

(一)明确指导思想

淘汰的目的是为了更好的发展。淘汰劣势企业是奉贤推动产业转型升级的关键手段,是提升城市空间效益的最大潜力,是实现全区可持续发展的最大空间。要坚持以党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神为指导,深入贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念,正确处理好淘汰落后产能与产业转型升级、“堵”与“疏”、速度与效益、市场主导和政府引导等“四个关系”,要以改革创新、分类管理、盘活存量土地为抓手,以完善体制机制为保障,通过淘汰劣势企业为产业、城市发展腾出新空间,进一步提升奉贤综合竞争力。

(二)明确淘汰原则

1、法治化原则。要遵循依法治国理念,充分运用环保、能耗、安全生产、质监、税务、市场监管等综合执法手段,形成淘汰违法违规企业的强大合力。

2、规范化原则。淘汰标准要科学,淘汰行为要规范,要注重保护企业合法权益,维护奉贤良好营商环境。

3、市场化原则。充分发挥市场机制作用,调动企业主体的积极性,通过市场化手段促进土地资源优化配置,政府重在做好引导和保障服务工作。

(三)明确淘汰目标

通过淘汰和转型升级双管齐下,到“十三五”期末,全面完成“三高”企业的淘汰,基本完成D类低效劣势企业的淘汰,力争实现盘活土地3万亩左右的目标(每年调整6000亩)。

(四)明确淘汰重点

1、重点区域,即198区域、重点城市建设区和重点园区。198区域内企业,除了列入区级正面清单的优势企业可以保留外,要按照复垦的要求,加快推进198区域内企业的淘汰。加快推进南桥新城区、黄浦江南岸等重点发展区域内劣势企业淘汰。加快推进生物科技园区、星火开发区、江海园区等重点园区整体转型。

2、重点行业,即“三高一低”行业。要实施电镀、漂染、铸造、小化工、石材等“三高一低”行业的整体淘汰,稳步推进不符合奉贤核心功能的低端产业向外转移。

3、重点企业,即违法违规企业和风险隐患企业。对于审批证照不全的违法违规生产经营的劣势企业,要依靠法律手段,坚决予以关停取缔。对于坐落于居民区附近,对公共安全、环境安全具有重大风险隐患的企业,要做好排摸工作,制定淘汰名单,推动企业关停或向符合生产条件的区域搬迁。

三、关于加快淘汰劣势企业的对策和建议

(一)提高认识,统一思想,进一步提振淘汰劣势企业的决心和信心

针对镇、开发区转型决心和信心不足,企业转型发展意识不强的问题,区有关部门应当进一步加强政策梳理和宣传力度,加快形成社会共识,助推劣势企业淘汰转型发展。

1充分认识淘汰调整内涵。一是要历史地看待调整。要认识到当初引进是为了发展,如今淘汰也是为了更好发展。当前的发展阶段、市场环境与过去已有很大的不同,环境资源约束越来越紧,不淘汰、不转型,区域发展就没有空间,产业发展也没有出路。二是要从全局、长远角度看待调整。把发展的短期利益与长期利益结合起来,早一步进行淘汰调整,早一步获得主动,拖的时间越久,成本就越高,就越被动。三是要认识到淘汰是途径,发展是目的。淘汰与引进并不矛盾,“常态化”地推进劣势企业淘汰调整,为企业转型升级腾出新空间,是不断培育新的发展动力,塑造区域经济持久竞争力的重要途径。

2、企业要充分认识调整转型是常态。一是要认识到市场需求和产业发展的新趋势。不能固守原有的产品、工艺、技术和管理理念,必须瞄准新的需求方向、新的产品技术,依托“互联网+发展,低端产品和低效工艺在上海没有未来。二是要认识到政府淘汰劣势企业的决心不会改变。要保证企业长久良好发展,必须主动转型升级,争取早转型、早受益。如海螺水泥虽然是规上企业、纳税大户,但是由于影响黄浦江南岸整体环境,政府还是下定决心引导其关停转型。

(二)对接规划,统筹谋划,进一步释放市级政策效应

奉贤劣势企业淘汰调整工作面广量大,劣势企业和优质企业交错分布,面对复杂局面,我们应坚持问题导向,充分利用好今年以来市政府连续出台的相关政策,进一步加快淘汰劣势企业,盘活存量工业用地,推进稳增长调结构促转型。

1、104区块和195区域坚持转型升级为主。积极对接上海市《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》(沪府办〔2016〕22号)文件精神,研究制定本区实施存量土地转型开发、厂房改扩建容积率调整、节余土地分割转让、标准厂房建设等企业转型关键环节的支持政策,助推转型发展。对于整体转型区域,建议积极引入品牌开发商,进行公司制园区开发和开发企业自主集团化招商。

2、探索建立104、195和198区域联动机制。针对104区域和195、198区域内优劣企业共存的现状,积极对接上海市《关于推进供给侧结构性改革促进工业稳增长调结构促转型的实施意见》(沪府发〔2016〕30号)文件精神,坚持差别化引导,支持104、195和198区域有进有退、动态调整、优化布局,研究制定出台195、198区域优质现状工业企业开展技术改造的实施办法。

(三)分类施策,精准发力,进一步探索建立标准化淘汰劣势企业模式

进一步完善和细化现有企业绩效评价体系,实现精细化和动态化监管,并在此基础上根据劣势企业类别和特点,探索制定标准化淘汰模式。

1、强化动态监管,加快制定劣势企业淘汰名单。针对各镇、开发区发展水平不同,进一步完善评价体系,仔细甄别各区块企业的成长性以及生产运营实际占地面积,确保平台数据符合企业运营实际,避免错划和漏划。同时,加强在环保、能耗、质量、安全、技术等方面的企业数据监测,每年对企业进行绩效评价复核。按照全区企业绩效评价分类,以“三高一低”、C类和D类企业为主,制订奉贤区淘汰劣势企业名单,进一步明确淘汰目标。整合各类行政资源,开展淘汰劣质企业三年行动计划,加快推进淘汰工作。

2、坚持项目导向,积极探索标准化淘汰模式。建议将淘汰名单中的企业予以区别对待,根据企业特点制定切实可行的淘汰措施,实现“一类一策、一企一策”,逐步探索形成标准化模式并在全区推广,从而加快全区劣势企业淘汰进程。如对于“三高一低”企业和违法违规企业,应以政府依法行政强制手段为主,辅以市场化手段;对于处于产业低端并在市场竞争中处于劣势的企业和僵尸企业,应以市场化手段为主,辅以政府城市和产业规划引导与行政手段。

(四)明晰责任,因“镇”制宜,进一步调动镇和开发区的积极性

加快劣势企业淘汰涉及到方方面面,既要充分发挥区级政府的决策者和“指挥棒”作用,更要发挥镇、开发区作为推进主体的主动性和积极性。

1、区政府应加强政策顶层设计。应在加强思想引领的同时,进一步完善优化相关政策。一是完善优化产业结构调整专项资金。积极对接市级产业转型升级投资基金、中小企业发展基金等,结合市、区产业调整资金补贴和区内各条线的专项资金,研究设立区镇共担共享的结构调整专项资金,研究制定社会资本参与的机制与政策,妥善解决各镇、开发区在淘汰调整资金方面的后顾之忧。二是加快研究区、镇土地增值“分成”机制。通过淘汰劣势企业获得的土地指标,在由区政府统一调配的基础上,对于该土地在出让时产生的增值部分,制定区、镇按一定比例共享机制,从而兼顾镇级利益。三是进一步完善考核机制。对镇、开发区的年终考核经济指标作出一定调整,如增加淘汰劣势企业数量指标,或对于因淘汰转型产生的工业产值和税收下降给予加分平衡等,从而充分调动镇、开发区的积极性。

2、各镇、开发区应明确淘汰调整工作重点。整体而言,奉贤经济“西高东低”,各镇、开发区经济发展水平和企业分布存在较大差别。如南桥、金汇两镇195、198区域企业相对较少,奉城、青村、四团、柘林、庄行五镇由于行政区划调整和全区土地利用规划调整,有大量的企业位于 195和198区域内,面临的淘汰调整压力更重。建议各镇、开发区作为淘汰劣势企业的主要实施者,应结合自身产业发展阶段特点,进一步明确淘汰劣势企业重点,如东部地区应坚决淘汰电镀、铸造、漂染等“三高一低”企业。同时,建立完善优质企业引进、嫁接的各镇联动招商机制,充分共享信息,加快优质企业在区内嫁接落户。

(五)把握节奏,有序推进,处理好速度、效益和稳定的关系

淘汰劣势企业不同于城市动迁和“五违”整治,在政府财力有限的情况下,要平衡好推进速度与政府财力、社会民生的承受能力,把握好推进节奏,处理好速度、效益和稳定的关系。

1、有计划、有步骤地推进淘汰。在完善评价体系、制定调整计划和动态负面清单的基础上,首先锁定电镀、铸造、印染等“高消耗、高污染、高风险”企业予以率先淘汰,再淘汰列入国家、市产业指导目录的其他淘汰类、限制类企业,并向其他低效益企业逐步延伸。

2、有秩序、有保障地推进淘汰。要避免片面追求淘汰速度,既要考虑淘汰过程中可能出现的员工安置需求和政府安置能力的矛盾,也要照顾好各方利益,防止企业把自身利益与职工及周边群众利益捆绑。同时在积极争取国家、市各类专项资金基础上,要在淘汰速度和财力保障上寻求平衡,避免政府债务风险。

(六)市场主导,政府引导,进一步丰富完善市场化举措

加快推进劣势企业淘汰责任在政府,主体是企业。政府要在切实转变职能、增强服务企业意识的基础上,更加注重依靠规范化、市场化的手段来推动淘汰转型。

1、营造有利于淘汰转型的市场环境。学习台州等地经验,试点建立要素流转网络平台,助推生产要素的转让;尝试聚集第三方评估机构资源,便利企业对资产、土地使用权益等进行评估;继续推进产学研结合和公共研发平台建设,鼓励研发投资、技术交易和技术产业化,促进企业转型与新技术、新工艺的无缝对接;鼓励社会资本参与企业淘汰转型调整;加强各镇与各园区的统筹合作,鼓励优质企业优先在区内向园区集中;试点与外省市工业园区合作交流,助推拟调整企业异地搬迁。

2、实施差别化激励和倒逼措施。对于列入淘汰名单的劣势企业,要加大相关政策的宣传力度,帮助企业了解政策、熟悉政策、运用政策。对于有淘汰转型意愿的企业,要在土地和资产的嫁接过程中给予一定支持。对于淘汰意愿不强甚至没有淘汰意愿的劣势企业,要执行差别化用电、用水、用能、信贷等政策,倒逼企业早转、快转。探索研究将企业剩余土地使用年限股权化,由企业与政府联合开发,共享开发收益。同时,对于列入淘汰名单的劣势企业,在转让股权、资产时须经所在镇、开发区审核,避免劣势企业再次进入。

 
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