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关于进一步发挥农业保险等财政杠杆作用的建议

 

农工党奉贤区总支部委员会

孙卫平委员代表农工党奉贤区总支部委员会发言

    现代农业不仅具有提供农副产品、旅游休闲等经济功能,还具有保障食品安全、保护生态环境、保存传统文明的社会和文化功能,因此,政府对现代农业的资金投入和政策支持,是体现责任型政府和服务型政府的基本要求。近年来,在我区经济相对薄弱、财政比较困难的情况下,区政府重视支农惠农政策的绩效评估,发挥财政扶持资金的杠杆作用,建立了对农业产业化龙头企业、农民专业合作社贷款贴息制度,提高了农民参与现代农业建设的积极性,吸引并推动了其它社会资金投入农业。同时,运用“政府财政给予补贴,商业保险公司代办”的模式,通过政府支持农业保险的措施,有效地对农业进行风险管理,对我区农业增效、农民增收起到了很好的推动作用。但在政府贴息和支持农险的具体运行中,还存在着一些问题需要解决,一些做法还需通过探索进一步完善。
    一、我区农业保险及农业产业化财政贴息的现状
    (一)支持农业保险的政策逐年加大,农保惠农政策效应开始显现。成立于2004年的全国首家专业性农业保险公司——上海安信农业保险有限公司奉贤支公司,2008年共计承保了我区水稻14.83万亩、西甜瓜2753亩、水果4774亩、林木2810亩、蔬菜3300亩等种植保险;承保了我区生猪险51.3万头、能繁母猪28960头、淡水养殖险16968亩,种养业保费收入2467万元。实际理赔1650万元。今年安信农保公司创新推出了针对上海农民专业合作社的政府政策性支持、与传统农业保险相结合的小额信贷信用担保,较好的解决了农民缺乏生产资金,又缺乏抵押物,无法享受小额信贷支持的问题。2008年市财政对奉贤的农险补贴为836万元,区财政农险补贴为688万元,市、区财政出资比例为6:4。近几年,区财政对农险的补贴随着险种的增加和政府补贴比例的上升,有较大幅度的增加,2006年为220万元,2007年为360万元,2008年为688万元。农险覆盖面逐年扩大,很好的实现了强农惠农财政投入的放大效应,确保了农民在受灾后得到及时救助,获得再生产的启动资金。如2005年“麦莎”、“卡努”两次台风,我区农民获得安信农保公司赔款832万元。2008年因天气因素对虾发病死亡严重,我区虾农共获安信农保赔款756万元。
    (二)农业产业化财政贴息规模不断扩大,助农政策效益十分明显。到2008年9月底,我区市、区级500万元以上农业龙头企业贷款规模为33945万元,实付利息1896万元,申请到市财政贴息为501万元。2008年我区农民专业合作社贷款规模为3817万元,共有38家农民专业合作社获得小额贷款,实付利息115万元,申请到市财政贴息47万元。其中,通过安信农保公司的小额信贷保证保险贷款1300万元,市农商行首批信用农民专业合作社三家共得信用贷款90万元。
    (三)不同险种享受不同比例的政府补贴,影响了一些险种的投保和赔付率。目前,政府给农业保险补贴最高的是生产母猪,补贴80%,肉猪、奶牛、水稻、家禽和大棚蔬菜等补贴50%,西甜瓜、水果、林木、淡水养殖、玉米等补贴最低,为40%。保费的高低和补贴多少对投保率有较大影响,生猪、生产母猪、家禽等保费相对较低、补贴较高的险种投保率都达到100%,西甜瓜和水果投保率不到5%,大棚蔬菜投保率不到10%。从赔付率看,对虾、大棚蔬菜的平均赔付率比较高,超过100%;肉猪、生产母猪和家禽的平均赔付率相对较低,只有40%。而水果、西甜瓜由于政府补贴相对较低,保费相对较高,农民投保积极性不高。农保赔付率的高低和门槛的设置,限制了农民投保规模的扩大。赔付率高的农险除了水稻是政府强制保险,如对虾险、蔬菜险,安信农险公司考虑自身生存和经营效益,设置了一定门槛,限制了投保规模的扩大。
    (四)区级财政贴息资金安排多年不变,难以满足区级农业龙头企业和农民专业合作社的贴息资金需求。近五年来,我区财政的贴息每年均安排100万元,没有增加。根据《上海市农业产业化财政贴息资金管理办法》(沪财农[2007]41号)规定:申请贴息资金的项目,固定资产贷款规模一般控制在1000万元以上,5000万元以下;季节性收购本市农副产品流动资金贷款规模控制在500万元以上,2500万元以下。贴息资金由市、区(县)两级财政分级承担,其中市级以上农业产业化龙头企业贴息资金由市级财政全额承担;区(县)级农业产业化龙头企业、农民专业合作社贴息资金由市、区(县)两级财政各承担50%。所以,100万元区级财政贴息是杯水车薪,满足不了区级农业龙头企业和农民专业合作社的贴息资金需求。对固定资产贷款规模1000万元以下,季节性收购本市农副产品流动资金贷款规模500万元以下的农业龙头企业则得不到市、区二级财政一分钱的贴息补助。而中小农业龙头企业最需政府的扶持,才能更快的做大做强。2008年市、区二级财政对我区农业龙头企业、农民专业合作社总贴息金额为648万元,而总贷款规模达到了37762万元,放大了近60倍。
    二、进一步提高对农业保险等惠农政策重要意义的认识
    农村金融是现代农村经济的核心。党的十七届三中全会作出的《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》中将农村金融、农业保险列为农村改革发展的一项重要工作,尤其是农业保险已经成为农业增效、农民增收的重要保障。因此,必须提高对其重要性的认识:
    (一)农业保险是当前工业“反哺”农业的一项重要政策。一个国家农业保险的发展水平是与其经济发展水平和阶段相联系的,农业保险因此并不仅仅是保险的一个部门,而是在一国工业和农业并行发展阶段工业“反哺”农业的一项发展政策,也是国家对农业投入的一种新的形式。在WTO的农业贸易谈判之中,各国在同意削减政府对农业投入和贸易补贴的同时,却将农业保险的政府投入认定为“合法”,专门为其开辟了“绿色通道”,这不仅是因为在其他方面的农业补贴被削减之后,需要寻找一种替代手段和政策来增加对于农业的补贴,更重要的是各国政府都认识到了农业保险的确是被实践证明了的农业风险管理的有效制度和手段,它的机制和效果完全不同于对农业投入或农产品贸易的直接或间接补贴。
    (二)利用保险机制能有效降低政府管理和运行的成本。在新农村建设中,利用保险机制,创新服务体系,更好地发挥社会力量的作用,有助于降低政府行政运行成本,提高公共资源配置效率。政府通过农保支持农业,农保公司通过市场化手段实现对农业增效、农民增收的保障,既有效降低政府管理和运行成本,又达到了政府投入的公平和合理。
    (三)利用保险机制能实现强农惠农财政投入的放大效应。近年来,中央强农惠农的力度不断加大,有力地促进了农业生产、农村发展和农民增收。但从目前财政支农资金的使用情况看,财政资源配置还有进一步优化的空间。一是利用保险机制,发挥其专业风险管理优势,能够充分发挥财政投入对农村生产力的保护作用。二是利用保险机制,将财政投入的一部分转化为保险费补贴,可以确保农民在受灾后得到及时救助,获得再生产启动资金。三是利用保险机制,提高财政资源配置效能,放大强农惠农财政投入的覆盖范围和保障水平。
    三、对进一步发挥农业保险等财政杠杆作用的建议
    (一)进一步优化我区财政支农资金的配置,切实提高农险保费补贴和农业贷款贴息总量,逐步扩大农险的覆盖面和农业贷款贴息的享受面,全面执行《上海市农业产业化财政贴息资金管理办法》的规定。
    (二)对赔付率高、农民负担保费大,又是奉贤特色优势农产品的险种,如虾病险、水果险、大棚蔬菜等险种,在市级规定补贴百分比的基础上,区级财政再增加一定的补贴比例。同时,建议区政府加大对农业保险公司开展商业保险的支持力度,扶持农业保险公司“以险养险”,降低部分农业保险险种投保的门槛,进一步扩大农业保险覆盖面和农民参保的积极性。
    (三)针对保险公司缺乏农业保险理赔的专门人才和网络,鉴定难带来理赔难的问题及农保参保农户规模小、分布散等特点,建议推广由区、镇级农业技术推广部门代理统保的方式。
    (四)加强农险宣传引导。针对农民对农业保险的重要性认识不足、投保意愿不强、参加保险积极性不高、对灾害存有侥幸心里的现状,要加强农险作用和赔付典型实例的宣传,使农民眼见为实,进一步提高我区农业保险的投保率。
    (五)加大对区级农业龙头企业的各类支农惠农政策支持力度。对区级农业龙头企业的贷款不设定达到一定贷款规模再贴息的门槛。只要是农业贷款就给予一定比例的贴息,并筛选出产业前景好、科技含量高、达到一定规模的区级农业龙头企业,跟踪并给予支农惠农政策聚焦,让他们做强做大,更快地成长为市级农业龙头企业。在培育的同时加强引进国家级和大型农业龙头企业,用足沪财农[2007]41号文件中规定的市级以上农业产业化龙头企业贴息资金由市级财政全额承担的政策,从而减轻我区财政支农贴息的压力。
    (六)减少贷款申报审批环节,简化手续,方便农民贷款。农村商业银行要扩大信用合作社的面和增加授信额度(目前,每家信用农民专业合作社授信贷款额度最高为30万元),简化中投保公司担保申报中政府部门的审批环节和缩短每个环节承诺办复时间,以提高工作效率,缓解申请贷款时间过长与农业生产贷款季节性强的矛盾。
    (七)加大向上对接政策力度,多渠道积极向上呼吁争取对市级示范农民专业合作社享受市级农业龙头企业一样的贴息政策。针对奉贤经济相对薄弱,农业比重相对较大的实情,积极争取市级财政对农业保险保费补贴的比例能够得到逐年提升,以减轻区财政的压力。

 


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