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关于进一步推进我区《村民委员会组织法》贯彻实施的几点建议

九三学社奉贤区委员会

孙健委员代表九三学社奉贤区委员会发言

    村民委员会是我国乡(镇)所辖行政村的村民选举产生的群众性自治组织。1982年宪法确认了村民委员会的法律地位,为村民自治提供了法律依据。1988年6月1日《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)开始试行,1998年《村民委员会组织法》修订稿正式颁布实施。它是我国现行法律中关于农村基层自治组织建设方面法律地位最高的一部法律。
    从1998年至今10年来,我区在贯彻落实《村民委员会组织法》和推进农村基层民主政治建设中,不断探索新方法、新思路,制定工作机制,区相关部门也不断加大指导和宣传的工作力度。2004年,我区开始试点进行村级行政区域范围的调整工作,目前,我区已经从原有的289个村委会调整到193个,其中,有35个村委会属于空壳村(即80%以上村民参加镇保,80%以上土地流转,符合撤村条件,但是由于资产分配等原因而未撤销)。村级行政区域范围调整后,成效比较明显,对农村的长远发展具有重要战略意义。
    同时,我们也要看到,尽管村级行政区域范围调整工作已经基本完成,也取得了很好的效果,可是在推行村民自治的过程中,一些问题和矛盾依然存在,如果不及时解决,会对我区农村基层民主政治建设的推进产生不利影响。
    一、存在的问题
    (一)农民民主参与的渠道不够畅通
    少数镇领导对民主选举认识不到位,不能放手发动群众搞选举,在确定候选人时定调子、划框框,甚至在村干部(主要是村主任)被选上任以后,由于个别镇领导的原因,又离开了原来的岗位;有的选举掌握标准不认真,从个人好恶的感情出发,致使有个别工作能力不强的人进了村委会;有的选举形式不够规范,选举时有舞弊现象或者操作程序不太规范,如村委会选举实施方案未经村民代表会议审议通过,已开始选民登记工作,在推选产生村民代表、村民小组长时有走捷径、图省事现象,甚至有个别村民代表不足35人。
    目前,尽管各行政村都在积极推行村民代表大会和村务、财务公开制度,也都制定了自治章程和村规民约,但由于受村民代表数量和推选方法及村务、财务公开质量和内容的局限,大多数村民还是不能直接地参与到重大村务的决策和管理工作中来,这在一定程度上剥夺了村民的知情权和决策权,制约了农村基层民主政治建设的进一步开展。
    民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,这是《村民委员会组织法》确定的基本原则,是农村基层民主政治建设的有机整体,它们相辅相成,缺一不可。但从实际情况看,大部分农民除了享有民主选举的权利外,其它三个民主权利明显不足。
    (二)村务公开不够完善
    根据2004年中共中央办公厅、国务院办公厅文件《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》,村务公开的基本程序是:村民委员会根据本村的实际情况,依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案;村务监督小组对方案进行审查、补充、完善后,提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定;村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。因此村民对村务公开基本程序的了解程度直接关系到村务公开的规范性、合法性和延伸性以及村民知情权的深度。
    我区在90年代中期已经开展了村务公开,但是目前看来,依然存在以下几个问题:一是公开内容不够真实全面,存在漏项,或干脆不明细说明;二是村务公开不及时,按规定一个季度公开一次,有的村一年才公开一次;三是村务公开监督程序不严格,某些村对公开内容未经村民会议或村民代表会议审议,未经村务监督小组认可就公布了,造成村务监督小组形同虚设;四政策公开公布不完整、不具体;五是公布内容陈旧,村民无法进行事前、事中、事后全过程的监督;六是村务公开没有经过村民代表讨论,公开项目由村干部说了算,有的村务公开后,不听取群众意见,对村民质询无动于衷,不反馈不解释。
    (三)三个关系还未理顺
    其一是镇政府与村委会的关系,有个别镇领导对村委会的自治性质认识不足,仍然以行政命令向村委会部署工作、下达“指标”;其二是村委会与村党支部的关系,有些村党支部和村委会的职责不清,分工不明,本属村委会职责范围的工作,却由村党支部包办代替,或是村委会过分“自治”,避开党的领导开展工作;其三是村委会同村民会议、村民代表会议的关系,有的事情依法律应由村民会议或村民代表会议讨论决定,却由村党支部、村委会自作主张决定了。
    二、对策与建议
    (一)完善村民自治机制
    农村的核心问题是农民问题。对于农民,除了在经济上保障他们的物质利益之外,在政治上应当尊重他们的民主权利、维护他们的合法权益,这是调动农民积极性的关键所在。因此,区、镇两级政府和相关部门要指导村级组织认真贯彻《村民委员会组织法》,全面推进“四个民主”建设,进一步加强和完善村民自治机制,不断提高村民自治水平,夯实农村经济发展和社会稳定的基础。
    首先,要实行一项以群众质询、限时反馈、干群共商村务、同谋村强民富大计为主要内容的村级民主听证质询制度,按期召开村民代表会议,由参会者当面共议村里重点工作,公询重点问题,公决重大事项。其次,继续开展“文明村”、“五好家庭”创建活动,让村民参与管理,既受管理的约束,又做管理的主人。第三,要实行民主评议村干部,完善民主监督制度。实行民主评议村干部,请镇人大监督,让村民代表说话,通过述职、测评、表决等方式,对村干部进行民主评议,并实行“差”级淘汰制,对连续两次评议等次为“差”的村干部劝其辞职,拒绝辞职的由村民会议依法予以罢免。第四,要坚持民主集中制原则。加强村级民主政治建设就是要使村民达到《村民委员会组织法》明确的“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的目的,只有坚持民主基础上的集中,集中指导下的民主,村民自治才会充满生机和活力。
    (二)加大农村基层干部培训力度
    目前,我区的村干部已逐步向年轻化、知识化靠拢。但由于历史的原因,作为“三级政府、三级管理、四级网络”中最基层网络的主要执行者,我区村干部的文化程度和科学管理的整体水平还不算高,不能系统、规范地开展村民自治工作。因此,为使我区的村干部在思想、工作作风上适应农村新形势的需要,必须加强对村干部的培训力度,提高我区农村基层干部的综合素质,通过培训,提高村干部的政治思想素质和现代管理知识,树立全局意识、集体意识以及为村民服务的意识;使村干部学会用民主的手段,引导村民实现“四个自我”,充分发挥他们的“领头雁”作用,进一步搞好农村工作。
    (三)保证村务公开的真实性和长效性
    我区实行村务公开,要从村民群众普遍关心和涉及村民群众切身利益的实际问题着手。凡属村民群众关心的热点难点问题,以及村里的重大问题,都应严格按我区有关村务公开的要求,向村民一季度公开一次。村务公开的方法和形式可根据实际情况因地制宜,灵活多样,除在固定的村务公开栏里张榜公布以外,还可以有线广播、印发公开内容明细清单、召集村民会议或村民代表会议等形式公开。村务公开的时间要及时,村委会要保证公布内容的真实性,不可谎报、虚报、瞒报,对村民群众提出的质疑,应及时作出解释。村务公开内容要简洁明了,做到集体“家底”清,干部“箱底”亮,群众“心底”明,排除因“权力真空”而造成的“隔心墙”。“村账镇代管”的做法不符合村民自治的本质要求,应予以纠正。在此建议制定“村账民管镇审”机制,如此既体现了村民对村财务的民主管理,又严格了对村干部的监督机制。
    (四)正确处理三个方面的关系
    一是正确处理村党支部与村委会之间的关系。农村工作的成与败,关键在于村党支部与村委会的作用发挥的如何,而“两委”作用的发挥又必然受到“两委”关系的制约,因而,妥善处理“两委”关系事关重大,它影响到农村基层民主政治建设的大局。推动农村基层民主政治建设,实现村民自治,首先要明确党组织在农村各项工作中的领导核心地位,党组织与村委会是领导与被领导的关系。同时,村党支部要转变工作作风,用民主的形式来实施领导,支持和保障村民开展自治活动,还权于民;而村委会则要自觉接受党支部的领导,决策村里的重大事项应在党支部同意的前提下,然后提交村民会议或村民代表会议讨论通过,形成多数村民意愿的决策方案,实现党支部领导和村民群众民主意愿的最佳组合。
    二是正确处理政府与村委会之间的关系。要充分认识到村委会是自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织,政府与村委会的关系是指导、协调、服务的关系。但不少政府部门对村委会的责任没有进一步明确,主观的认为村委会只是政府部门的“手和腿”,村委会除了要完成规定的任务以外,还要担负一些额外的、由政府部门“分配”的工作。这些都阻碍和制约了村委会自治组织的自身发展,造成村委会管理、服务功能弱化,严重影响了村委会自治作用的发挥。因此,各级政府要明确村委会的责任,而不应给村委会下达行政性任务,而使其失去自治的性质。
    三是正确处理村民会议、村民代表会议与村委会之间的关系。村民会议是村民直接参与民主决策的主要形式,村民代表会议作为村民会议的一种补充形式,讨论决定村民会议授权的事项。村委会要摆正和村民会议、村民代表会议的关系,凡涉及村民利益的重大事项,村委会不得包办代替,必须通过民主程序,提请村民会议或村民代表会议充分讨论,并按多数人的意见作出决定。村委会还必须向村民会议负责和报告工作,接受监督。只有这样,才能切实保障村民的民主权利,不断提高民主决策、民主管理和民主监督水平,促进村民自治工作的顺利发展。
    (五)加强农村民主法制建设
    推进农村基层民主政治建设要走法制化、规范化、制度化的道路,才能克服政策的随意性、工作的盲目性,保证农村基层民主政治建设的顺利进行。要充分发挥区、镇各类媒体的宣传阵地作用,运用典型事例,以案说法,进行宣传教育,通过法制宣传教育,切实提高我区村民的法律意识,使广大村民群众知法、守法,并用法律保护自己的合法权益,同时也增强了村干部的法制观念和依法办事能力。要教育村委会成员遵守法律,依法办事。要加大执法监管的力度,确保村民自治在法制的轨道上正常运行。要加强各级地方人大对农村基层民主政治制度建设的工作,定期听取和审议相关部门有关村民自治的工作汇报。对政府工作中出现的问题,要及时督促相关单位和部门采取措施加以解决。行政、司法部门要依照有关法律法规,坚决果断地纠正一些违法行为,积极支持村民自治和基层民主建设。要通过各种形式,调动各方面的积极性,形成一个有利于农村民主建设发展的氛围。
    应该看到,我区的农村基层民主政治建设要实现制度化、规范化、程序化,是一个“渐进”的过程,我们还有很长的路要走,还需要不断地摸索。党的十七届三中全会也提出“到2020年……农村基层组织建设进一步加强,村民自治制度更加完善,农民民主权利得到切实保障”的目标。因此,要推动我区农村基层民主政治建设的发展,就要以制度建设为重点,以健全机制为主线,以贯彻实施《村民委员会组织法》为抓手,以发展农村基层民主为目标,促使村民自治向着组织更加健全、活动更加规范、制度更加完善、观念更加健康、成效更加显著的方向转变,不断开创农村基层民主政治建设的新局面,为社会主义新农村建设提供政治和组织保证。


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