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关于加大环境保护执法力度的建议

贾万程委员代表农工党奉贤区委员会作大会发言

  近年来,“雾霾”和PM2.5成为媒体和大众视野中的高频词汇,逐年增多的雾霾天气,让空气污染的严重状况暴露于有形,强化了民众对解决污染问题的忧虑感和迫切感。“要发展,不要污染”,把环境执法工作提到前所未有的重要高度,它既是切实维护广大人民群众环境权益,打击环境违法犯罪行为的重要手段,也是保障社会经济可持续发展的重要前提。然而由于经济发展方式粗放、经济结构偏重等历史原因,环境污染呈现明显的结构型、压缩型、复合型特点,环境监管任务重、难度大的特点日趋明显。为此,农工党奉贤区委对我区环境行政执法工作现状开展调查,对当前遇到的困难与问题进行分析,并就如何适应环境保护形势发展需要,进一步完善执法体系建设作初步探索。

  一、我区环境行政执法工作基本情况
  1、环境执法工作职责。我区环境行政执法工作的主要内容包括:环境监察、信访调处、行政处罚和环保专项行动。其中环保专项行动主要是开展四个环境问题专项整治(针对餐饮油烟、茶水炉、废塑料、木器加工等四个方面环境问题)、挂牌督办、黑臭河道专项整治、农村环境问题专项整治、危险废物回收点专项整治和清洁空气专项行动。
  2、已建立环境监察网格化管理。2012年底正式成立基层环保工作组,并以镇、开发区行政区域为网络,建立了网格化的立体环境监管机制。在镇“规划和环境服务中心”设立环境保护工作组,村(居)委环境保护管理联络点,并落实环境保护管理信息员。
  3、我区环境违法行为类别构成。主要有以下几种:1、建设项目环境违法行为。主要表现在“未批先建、未验先投”违反环评及“三同时”制度。2、污染物设施管理违法行为。主要表现在污染物处理设施闲置、不正常运行、污染超标排放,危险废物管理不规范等。3、规避监管环境违法行为。主要表现在私设暗管,违反操作规程不正常运行污染物处理设施,不及时改正环境违法行为等。

  二、我区环境行政执法面临的困难
  (一)环境污染形势日趋严峻
  根据2007年我区第一次全国污染源普查统计,全区工业源普查对象4509个,其中重点污染源967个。随着全市产业结构调整力度的加大,部分区县的落后企业偷偷落户奉贤,目前有相当数量的小微企业散落在各镇、村,导致环境信访矛盾凸显。随着公众环境意识的提升,与群众切身利益相关的环境问题成为公众投诉的热点,原本环境执法只需关注重点污染源即可,现在必须面对更加分散的众多小污染源。
  (二)环境行政执法能力建设薄弱
  1、人员编制明显不足
  奉贤区域面积大,中小企业数量多、分布散,还有相当数量的小微企业散落在各镇、村,且生产工艺落后,污染源多、涉及面广。我区环境监察支队承担着全区环境监管执法重任,实际仅有一线执法人员20人。2014年立案查处企业314家,按照《行政处罚法》和相关环境行政处罚程序规定,每处罚一家企业至少需要上门6次,累计1884户次;今年同期调处各类信访3937件,单件信访处理一般需要上门2次以上,累计7874户次。此外,还有大量的建设项目检查、应急处置、专项检查、联合执法等工作,工作任务日益繁重。《上海市大气污染防治条例》和新修订的《环境保护法》的颁布实施,对环境监管执法提出了更高的要求,但人员编制不增、现有队伍学历偏低、年龄结构老化问题凸显,监管力量与监管任务不相匹配。
  2、执法车辆配备不到位
  我区实行车改后,区环境监察支队保留了环境执法车5辆,今年市机管局给予车辆核编,仅核定为3辆,其余车辆作过渡使用至自然淘汰报废为止。针对环境监察执法用车配备不足问题,市环保局专门下发了《关于加强环境监察执法用车保障工作的通知》(沪环保办秘〔2014〕9号),但因为车辆定编权限不在区级层面,还需向市有关部门呼吁寻求支持解决。区级层面能做的是在车辆定编到位的情况下,可以优化车型配置,选配一些更适合执法需要的车型。
  根据环保部《全国环境监察标准化建设标准》(环发〔2011〕97号)要求,我区环境监察支队应达到东部地区二级配备标准,本级环境监察人员不少于50人,执法车辆应达到8辆。目前,在人员编制、装备配备等方面,郊区与中心城区基本上没有差别,需要市级层面统筹考虑监管区域面积大小和工作任务轻重,实行向郊区倾斜的政策。
  3、资金保障还不到位
  随着新环保法、上海市大气污染防治条例的施行,环境执法数量和难度将大幅度提升,目前的经费预算明显不足,特别是在发生突发应急事件、开展环境污染刑事案件调查以及需要进行司法鉴定时,缺乏资金保障。
  (三)环境执法手段有限
  目前我区环保主要的行政执法手段是罚款、责令停止生产,由于罚款幅度与较高的污染治理费用相比仍有很大的差距,造成罚款效果不是很明显,另外由于强制执行手段不足以及考虑社会稳定因素等方面原因,责令停止生产执行率较低,如2013年责令停产80户,实际停产仅14户。
  (四)部门执法配合尚欠紧密
  上海市政府已明确环保局是参与全市宏观决策的部门,全市大环保概念已经形成,环保法也明确了环保部门统一监督管理的职能,但由于环境整治涉及方方面面,在实际工作中,由于诸多原因,个别部门应付了事,使该领域违法行为得不到及时惩治现象时有发生。如在处理油烟气或噪声扰民但又属无证经营的餐饮业或石材加工厂等、机动车冒黑烟、禽畜牧场管理执法过程中也都不同程度存在此类问题,需要各部门统一思想、齐抓共管、发挥合力,减少扯皮和不协调现象。

  三、完善我区环境执法体系的建议
  (一)加强队伍建设,深挖执法潜力
  1、增加人财物的投入,切实保障执法监管需要
  通过市、区二级统筹协调,在人员编制、执法车辆及装备、资金保障等方面,对中心城区和郊区进行差别化对待,按照区域面积、工作任务轻重的不同,实行向郊区倾斜的政策。为了切实保障环境监管执法工作的正常开展,在人员编制短时间内难以尽快解决的情况下,建议先通过增加非编人员的办法弥补人员不足,按照实际工作需要至少需增加10人。
  2、实现“三个转变”,提高执法效能
  实现环境执法“三个转变”:一是从防范型执法向服务型执法转变,以执法推进污染减排、产业结构调整以及清洁能源替代等;二是从末端执法向全方位执法转变,做到“源头控制、全过程监察、综合管理”的全方位环境监管;三是从粗放型执法管理向精细化执法管理转变,完善一企一档数据库,细化执法环节等,实现规范化、制度化。
  3、探索分级监察制度,细化执法任务
  通过实施《奉贤区污染源分级分类管理办法》,探索污染源分级监察制度,进一步扩大基层环保工作组的环境监管范围,细化执法任务,从仅限于5类环境信访处理扩展到环境现场检查、排污申报以及应急处置报告等,同时加大对镇级环保工作组的工作指导和培训,提高全区环境执法整体水平。
  (二)加强部门联动,形成高压态势
  要提高环境执法的“硬度”,必须加强与公安、工商等部门的横向合作。随着《最高人民法院最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的出台,为环保部门与公安、检察部门建立联动机制提供了依据。要通过行刑结合,形成执法高压态势,震慑违法排污行为。
  (三)以管理促执法,减轻执法压力
  通过建立环保黑名单制度、信息公开制度、环保处罚与银行征信系统衔接制度、企业环境行为信用等级评价制度等管理措施,促进企业重视环保、诚信守法;通过关停并转、产业结构调整等宏观政策引导污染企业转型;通过创新环保管理模式,进一步提高我区环境管理水平,增强企业诚信守法意识,减轻环境执法压力。
  (四)加大执法力度,建立长效监督机制
  依法行政,加大执法力度,是当前环保行政执法的关键。这就要求我们在执法过程中一定要有法必依,执法必严、违法必究,一切行为都要以法律为准绳,任何超越法律允许的范围,都将受到法律的制裁。建立健全有效的环境行政执法监督机制,即执法机关、公众舆论(新闻媒体)、企业(内部监督)三元联动执法体系。具体讲一是建立公众监督机制,为公众监督提供方便渠道;二是强化内部监督。切实保证环境执法行为的公开化、合法化,明确专门部门负责环境行政相对人的投诉,定期开展内部行政执法监督检查,确保制度的长效性。
  为有效应对严峻的环境形势,进一步规范环境监管执法行为,提升执法能力,履行好新法赋予的监管职责,亟需解决当前我区环境监管力量与监管任务不相匹配的问题,适当增加人员配备,保障资金投入,避免“小马拉大车”的尴尬,为切实加强我区环境保护工作,建设生态奉贤、美丽贤城提供有力的保障。


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